Boek: Spiral Dynamics

Spiral Dynamics - Denkfundamenten ontsluierd

Follow Max Herold on Twitter

”Hoezo 18 miljard bezuinigen? Waarom niet 40 miljard op een duurzame, ecologische manier verdienen?

Het is een sluipende maar wel continue doorgaande ontwikkeling, die door een auteur als Charles A. Kupchan in zijn recentelijk artikel ‘The Democratic Malaise: Globalisation and the Threat to the West’ (blad: Foreign Affairs) wel als de ‘mismatch tussen een toenemende vraag naar Good Governance en het vermogen van politiek en overheden om die te leveren' wordt aangeduid. Een soort democratisch gat dat niet meer wordt gevuld.
Het geeft ook aan dat een bureaucratische overheid steeds minder in staat is om zogenaamde ‘ongestructureerde’ problemen aan te pakken. Toch is er een categorie ambtenaren die juist in zulke situaties nuttig kan zijn als brugfunctie.

De wereld, onze omgeving, doet zich steeds meer als een toenemend groot netwerk met een zogenaamde ‘fuzzy logic’ aan ons voor. Ze is dat wellicht eigenlijk altijd geweest maar nu merken we dat duidelijker. Dan helpen zogenaamde lineaire manieren van denken je steeds minder als je complexe vraagstukken hebt op te lossen. Nodig zijn manieren van werken, en type resultaten, die aansluiten bij de toenemende complexiteit en bijbehorende nieuwe soorten opkomende afhankelijkheden. Denk bij afhankelijkheden aan DESTEP. Dat staat voor Demografie, Economie, Sociaal, Technologie, Ecologie en Politiek.

Box: wat is een ongestructureerd probleem?
Een ongestructureerd probleem is een probleem dat nooit één juiste oplossing kent door een ontbrekende consensus over feiten en normen. Elke actor neemt de werkelijkheid anders waar (feiten) en benadert deze vanuit andere normen (De Bruijn, 1999):

Tabel 1: ongestructureerde problemen

 

Consensus over feiten

Meningsverschil over feiten

Consensus over normen

  

Meningsverschil over normen

 

Ongestructureerde problemen



 



In de praktijk blijkt de stap van een bureaucratische overheid met lineaire denkvormen (vertaald naar formele hiërarchieën, projectstructuren en programmastructuren) naar een netwerkoverheid die kan helpen oplossingen voor complexe vraagstukken en ongestructureerde problemen te vinden en tot wasdom te laten komen, voor velen een te grote stap. Als puntje bij paaltje komt, is er steeds weer de aloude bureaucratische reflex. De slapende reus van de hiërarchie, zoals Louis Meuleman dat noemde, wordt in vol ornaat wakker en gooit destructief roet in het eten (Meuleman, 2009). Vaak gedreven door angsten en overdreven risicomijdend gedrag.

Frequent zichtbaar in overvoorzichtige ambtenaren. Voorzichtig om naar buiten te gaan, bang om iets verkeerds te zeggen of te doen. Of zoals een ambtenaar me wel eens vertelde:”In de zeven jaren dat ik bij de overheid werk, ben ik angstiger geworden door de subtiele systeemcorrecties waar je mee te maken hebt.” Laat staan dat deze ambtenaren weten, en durven, complexe vraagstukken, van buiten naar binnen, op een interactieve wijze aan te pakken. En daar is juist steeds meer behoefte aan!

Box: The Democratic Malaise: Globalisation and the Threat to the West’
Wat zegt Charles A. Kupchan nog meer in zijn artikel?
• “A crisis of governability has engulfed the world’s most enlarged democracies.
• It is no accident that the US, Europe and Japan are simultaneously experiencing political breakdown; globalization is producing a widening gap between what electorates are asking their government and what those governments are able to deliver.
• The mismatch between the growing demand for good governance and its shrinking supply is one of the gravest challenges facing the Western world today.
• Voters in industrialized democracies are looking to their governments to respond to the decline in living standards and the growing inequality resulting from unprecedented global flows of goods, services and capital. They also expect their representatives to deal with surging immigration, global warming and other knock-out effects of a globalized world. But Western governments are not up to the task. Globalization is making less effective the policy levels at their disposal while also diminishing the West’s traditionional sway over world affairs by fueling the ‘rise of the rest’…………
• For three main reasons, governments in the industrialized West have entered a period of pronounced ineffectiveness.
* First, globalization has made many of the traditional policy tools used by liberal democracies much blunter instruments. In a globalized world, democracies have less control over outcomes than they used to.
* Second, many of the problems are asking their governments to solve, require a level of international corporation that is unattainable.
* Third, democracies can be nimble and responsive when their electorates and responsive when their electorates are content and enjoy a consensus born out of rising expectations, but they are clumsy and sluggish when their citizens are downcast and divided.
• Europe’s crisis of governability, meanwhile is taking the form of a renationalization of politics. Publics are revolting against the double dislocations of European integration and globalization. As a consequence, the EU members are busily clawing back the prerogatives of sovereignity, threating the project of European political and economic integration set in motion after WO II.”

De grap is dat er binnen overheidsorganisaties ook een oplossing zit in de vorm van ‘onambtelijke ambtenaren’ zoals prof. dr. Peter van Hoesel van de Erasmus Universiteit ze wel eens noemde tijdens een persoonlijk onderhoud dat ik met hem had. Die zijn er namelijk ook.

Het zijn ambtenaren die afwijken van de klassieke ambtelijke rol en ook door collega’s als ‘afwijkend’ worden gezien. Gedoogd maar niet echt geaccepteerd. Er wel bijhorend maar ook weer niet. Een categorie die door de klassieke bureaucratie als een gevaar wordt gezien. Moeilijk te controleren, steeds weer met nieuwe dingen aankomend en in die zin een risico voor klassiek politiek en ambtelijk beheersingsdenken.

Onambtelijke ambtenaren zoeken de grenzen op van de ongeschreven regelcultuur en denken en handelen meer vanuit mogelijkheden van wat wél kan dan in termen van risico’s. Ze begrijpen de heersende overheidscultuur maar weten zich tegelijk buiten de overheid in netwerken te begeven, hun eigen netwerk te vergroten, en vandaar uit kansen en mogelijkheden te creëren. Ze handelen vanuit de gedachte 'geef een probleem een netwerk en een effectief netwerkproces!' Win-win-win situaties voor partijen in het veld.

Het zijn van die typen die het realiseren van beleidsvernieuwing vanuit, en in samenwerking met het veld, het beste in de vingers hebben. Typen die denken:”Hoezo 18 miljard bezuinigen? Waarom niet 40 miljard op een duurzame manier verdienen? Ik noem deze 'onambtelijke ambtenaren' hier beleidsondernemers. Analoog aan Bekker & Veerman (2009) en Brouwer & Huitema (2010)

De beleidsondernemer stuurt, als het politiek erg gevoelig ligt, vaak door informele contacten aan op een gemeenschappelijke beeldvorming over een bepaald probleem en de gewenste beleidoplossing (Bekker & Veerman, 2009). Maar tegelijkertijd gaat hij, of zij, ook breder. Brengt vaak partijen of individuen bij elkaar die voordien nauwelijks of geen contacten met elkaar onderhielden. Daarmee nieuwe inzichten, nieuwe combinaties en daardoor mogelijkheden en innovatie helpen laten ontstaan. Een voortdurende stroom van beleid-praktijk-initiatieven.

In termen van rollen zit de beleidsondernemer als het ware tussen twee typen beleidsambtenaren in als het gaat over interactief werken. Enerzijds heb je de beleidsambtenaar die een kleine groep van ‘usual suspects’ bij elkaar brengt om over een beleidsprobleem te praten. Anderzijds is er de beleidsambtenaar die weet hoe met grote interactieve aanpakken te werken teneinde complexe vraagstukken aan te pakken. Alhoewel de laatste vaak niet wordt ingeschakeld omdat de ambtenarij dan, bij dergelijke aanpakken, moeilijk op het eindresultaat kan sturen. 

Van der Arend onderscheidt in dat kader drie vergelijkbare rollen:
De facilitator (van kleinschalige processen), de 'prompter' die een netwerk ‘bewerkt’ (lees: beleidsondernemer) en procesmanager (aanpakken complexe vraagstukken met grootschaligere methoden (Van der Arend, 2007).

Brouwer en Huitema omschrijven beleidsondernemers als 'ondernemers die, net zoals hun collega’s in de private sector, in bepaalde ideeën kansen zien en de capaciteit hebben deze te ‘verkopen’ en in ‘de markt’ te zetten' (Brouwer & Huitema, 2010: 10). Bekker en Veerman spreken aanvullend ook over ‘ambtenaren die activiteiten ondernemen om voor een bepaald probleem een 'window' te creëren. Dat doet hij door intensieve contacten aan te gaan met relevante personen en organisaties, bijeenkomsten te organiseren om een dialoog op gang te brengen, opiniërende artikelen te schrijven voor een krant etc.’ (Bekker & Veerman, 2009: 47)

Deze groep wordt steeds belangrijker. De uitdagingen die voor ons liggen zijn enorm en beleids-ondernemers hebben een belangrijke rol in de realisering van beleidsverandering, praktijkvernieuwing en succesvolle projectimplementatie.

Enkele randvoorwaarden voor beleidsondernemerschap
Vanuit mijn eigen ervaring maak ik een onderscheid naar ambtenaren die werkzaam zijn in een beleidsdirectie binnen de standaard hiërarchische verticale lijn, ambtenaren die in een projectdirectie functioneren (binnen een ambtelijke organisatie maar buiten de standaard hiërachische verticale lijn) en taskforces die als project buiten de ambtelijke organisatie worden geplaatst.

Het beleidsondernemerschap en bijbehorende innovatiedenken wordt gemakkelijker als je verder van de standaard hiërarchische verticale lijn af staat. M.a.w. meer aan de rand van een organisatie zit. Dan kom je gemakkelijker tot ‘ongehoorzame innovatie’, een treffend begrip dat Hans Vermaak gebruikte in zijn studie over taaie vraagstukken (Vermaak, 2007).
 
Dit komt ook overeen met de inzichten die De Geus vond over langlevende organisaties. Die kwam er achter dat innovatie niet centraal bestuurd kan worden. Innovatie blijkt beter te gedijen als het én in de marge plaatsvindt én als het zelfgestuurd was (Vermaak, 2007; De Geus, 1996).

Ook de mate waarin managers er in slagen om als ‘hitteschild’ te functioneren t.o.v. van boven komende en omliggende hiërarchische druk en bijbehorende beheersingsneigingen is mede bepalend voor de mate van innoveren en beleidsondernemerschap (Vermaak, 2007).

Last but not least is het ook belangrijk om publieke ondernemerschap-vaardigheden te ontwikkelen. Daar waar sommigen denken dat dit niet kan doordat het een aangeboren talent is, heb ik toch een iets andere mening. Het is wel degelijk te leren. In die zin is een opleiding 'publiek ondernemerschap voor ambtenaren' geen overbodige luxe.
Nadere studie naar hoe beleidsondernemerschap juist binnen een ambtelijke hiërarchie (de verticale lijn) vorm te geven is uiteraard ook gewenst.

Max Herold,
Februari 2012

Gebruikte literatuur: