Boek: Spiral Dynamics

Spiral Dynamics - Denkfundamenten ontsluierd

Follow Max Herold on Twitter

Vijftien aanbevelingen voor het in gang brengen van vernieuwingen binnen departementen.
Als we een aantal historische rapporten (Van Veen 1971, Mitaco 1978 Vonhoff begin jaren '80, WRR einde '90) bestuderen die het functioneren van politiek en overheid bespreken, alsmede wat daaraan zou dienen te veranderen, dan kun je o.a. de volgende conclusies trekken:

Allereerst blijken de problemen waar de Commissie Van Veen (1971) voor in het leven is geroepen te weten snellere maatschappelijke veranderingen, aandacht voor samenhang in het beleid en internationalisering in alle rapporten terug te komen en wel in steeds verergerde mate.

De historische schets, en ook de rapporten van de diverse commissies, laten zien dat de overheid tot pakweg de jaren '70 redelijk goed in staat was maatschappelijke vraagstukken te managen. Dit kon met name door de grote maatschappelijke uniformiteit in het denken van de mensen in de samenleving. Er was respect voor gezag en hi?rarchie en wetten werden gerespecteerd. Collectief denken was een onderdeel van het waardenpatroon van de burgers. Dit maakt besturing wat gemakkelijker. De tegenwoordige individualisering staat echter bijna haaks op dat collectieve denken, dat de oudere generatie en diverse etnische groeperingen overigens nog wel hebben, en blijkt de besturing te bemoeilijken. Gezien de opmerkingen in 'Staat zonder Land' van de WRR blijkt een overheid meer dan dertig jaar later nog steeds niet in staat te zijn de genoemde problematieken adequaat het hoofd te bieden. Van de andere kant is kennelijk de omgevingsdruk ook nooit zodanig geweest op het politieke systeem en de overheden dat het systeem helemaal niet meer kon functioneren.
Voorts lijkt het er op dat de overheid vanuit de wijze waarop 'sturing' historisch is gedefinieerd de maatschappelijke problemen niet meer zelf kan oplossen waarvoor ze zich ziet gesteld.

Om een inzicht op te bouwen in het functioneren van de overheid en politiek in relatie tot de (maatschappelijke) context waarin beiden functioneren, zijn vervolgens diverse percepties verkend, zonder daar direct een oordeel aan te verbinden: percepties op de overheid en politiek (bureaucratiebenaderingen) en percepties op de maatschappij. Deze beelden zijn aangevuld met een analyse van de ondervoorzitter Andr? Denys van de Vlaamse VDL waarin deze o.a. stelt dat een belangrijk fenomeen de personalisering van de politiek lijkt te worden. Imago en politiek charisma worden steeds belangrijker. De kiezer blijkt ook geëmancipeerd (ge?ndividualiseerd in plaats van 'gecollectiviseerd') te zijn.

Een eerste analyse van de onderliggende paradigma's onder al die percepties laat zien dat er een grove indeling kan worden gemaakt in klassieke en meer moderne paradigma's. De klassieke paradigma's kan men beschrijven in termen van top-down denken, bureaucratie, collectiviteit, loyaliteit, gezagsgetrouw en afdwingbaarheid. De moderne paradigma's laten zich kenschetsen door woorden als netwerken, individualisering, toenemende keuzemogelijkheden, maatschappelijk draagvlak, bottom-up denken en 'niet-afdwingbaarheid'.

Interessant begint het te worden als wordt gekeken naar de paradigma's (denkramen/ vooronderstellingen) die binnen de overheden worden gehanteerd. Deze blijken nog steeds grotendeels te berusten op klassieke paradigma's. Deze paradigma's werken door in vormen van aansturing, werkwijzen en benaderingen van de maatschappij. Kijkend naar de maatschappij, de context waarbinnen de overheid functioneert, blijken echter de moderne paradigma's aan een opmars bezig. Geconstateerd wordt dat een eenzijdige benadering van de overheidsorganisatie en diens functioneren op basis van de klassieke paradigma's diezelfde overheid, in die steeds flexibeler en gevarieerder wordende maatschappelijke context, minder effectief maakt.

In positieve zin zijn wel eerste transitieverschijnselen in ieder geval bsomige departementen waar te nemen. Deze uiten zich doorgaans ironisch genoeg door allereerst meer van het 'oude', vanuit de klassieke paradigma's, te doen. Een indicatie van een gevoelen dat er iets niet meer klopt. Dit blijkt bij een bepaald departement bijv. uit:
? een hernieuwde focus op wetgeving;
? het afschaffen van de directie Onderzoek & Ontwikkeling;
? het afschaffen van menig departementaal projectbureau;

Daarnaast zijn ook eerste werkelijke vernieuwingen waar te nemen zoals:
? Agenda van de toekomst;
? Convenanten;
? Interactieve aanzet met bureau Intercom t.b.v. de relaties met de gemeenten.

Een overheid die enerzijds zijn klassieke denken zodanig 'gezond' heeft gemaakt dat dit kan harmoni?ren met het meer moderne denken ?n daarbij voldoende elementen van die moderne paradigma's in zijn functioneren heeft ge?ntegreerd, blijkt momenteel echter nog niet aanwezig te zijn.

Vervolgend is er gekeken naar enkele condities die aandacht behoeven, wil een dergelijke transitie kunnen slagen. Naast het feit dat een aantal condities wel voldoende vervuld zijn, blijkt het probleem mogelijk ook te zitten bij menig ambtenaar zelf, die nog niet zover is dat hij of zij nadenkt over de vraag hoe hun eigen mindset mede debet kan zijn aan meer regels en een verminderde effectiviteit van de overheid in een veranderende context.

Daarnaast blijkt de ondersteuning voor een dergelijke transitie een aandachtspunt te zijn. Bij overheden wordt doorgaans niet expliciete ondersteuning voor een dergelijke transitie georganiseerd. Wellicht ook door een nog immer aanwezige dominantie van de klassieke denkramen.

Bij de volgende aanbevelingen worden drie soorten aanbevelingen onderscheiden.
Aanbevelingen vanuit de klassieke paradigma's, vanuit de 'moderne' paradigma's en vanuit expliciet bezien vanuit de condities voor verandering.

Aanbevelingen vanuit de klassieke paradigma's.
Transitie naar moderne denkvormen betekent niet dat we functionele inzichten uit een eerder paradigma allemaal weg dienen te doen. Geen 'kind met het badwater weggooien'. Ook bij een incorporatie van moderne paradigma's kunnen gezonde klassieke maatregelen een positief effect sorteren. Effecten die juist kunnen helpen dat de meer moderne denkvormen eveneens beter tot hun recht komen.

Aanbeveling 1:
? Een kwaliteitsfunctionaris wetten onder de SG te positioneren en/of,
? Een structurele inbedding van deze functie binnen een beleidsdirectie dan wel op DG - niveau te organiseren.

Aanbeveling 2:
? Bij elke beleidsnota/wet expliciet laten aangeven hoe daarbij is gestreefd naar vermindering van regelgeving (kwaliteitscriterium).
? Bij elke beleidsnota laten aangeven hoe de samenhang van beleid met andere departementen is meegenomen.

Aanbeveling 3:
Zichtbaar voorbeeldgedrag heeft een krachtige werking in een wereld waarin klassieke paradigma's aanwezig zijn. In die zin is een aanbeveling dat de topleiding periodiek haar eigen gedrag in termen van zichtbaar voorbeeldgedrag zou kunnen evalueren, als het gaat over administratieve lastenvermindering en daarbij doelen blijven stellen m.b.t. vermindering van regelgeving.

Aanbeveling 4:
Uitvoering geven aan een vastgestelde (maar kennelijk vergeten) motie. In 1993 heeft de Tweede kamer, aangevoerd door de commissie-Deetman (als voorzitter van die kamer) een fundamenteel debat gevoerd over de staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. De Kamer heeft in dat kader - Kamerbreed - de volgende motie van het Kamerlid Willems (Groen Links) aangenomen die stelt dat de betrokkenheid van de burger in een vroeg stadium van beleidsontwikkeling een verhoging van de kwaliteit van het overheidsbeleid kan bewerkstelligen. Daarbij wordt de regering verzocht te experimenteren met het op diverse wijzen voorleggen van maatschappelijke problemen en beleidsvoornemens aan burgers dan wel anderszins in het beginstadium van beleidsontwikkeling een raadplegende en inventariserende interactie met de burger te bewerkstelligen.

Aanbevelingen vanuit de meer moderne paradigma's.
Aanbeveling 5: de 15 % regel en de rol van een departement.
Bij een wereld die meer en meer wordt gedomineerd door moderne denkvormen en een toename van een grote hoeveelheid parameters zou men het klassieke adagium 'wij regeren en besturen alles' een beetje kunnen losgelaten en aanvullen door de 15% regel die zegt dat de men doorgaans ongeveer 15 procent controle over een algemene situatie kan hebben. De andere 85 procent is gelegen in de bredere context, gevormd door algemene structuren, systemen, gebeurtenissen en cultuur waarin zij werken. Velen besteden veel tijd en geld aan initiatieven om verbeteringen door te voeren, om er vervolgens achter te komen dat de resultaten vervagen na initieel succes. Men komt in moeilijkheden omdat men die 85 procent probeert te beïnvloeden die buiten de directe controle ligt, in plaats van zich te richten op die 15 procent waarmee substanti?le resultaten geboekt kunnen worden.

Een aanbeveling is de vraag te overdenken wat de 15 % regel voor de rol en het functioneren van een departement kan betekenen en waar en m.b.t. wat deze zou kunnen worden toegepast.

Aanbeveling 6: experimenteren met organisatiemechanismen gebaseerd op 'moderne' leest zoals een intern marktmechanisme.
Cre?er een intern marktmechanisme met betrekking tot bepaalde onderwerpen. Dit kunnen bijv. onderwerpen zijn waarbij een breuk met oude denkpatronen is gewenst. Beoordeling geschiedt op basis van een ingediend plan van aanpak waarbij onder het criterium kwaliteit natuurlijk ook verminderde regelgeving wordt meegenomen dan wel gedachten om het betreffende beleidsdoel op een andere manier dan via regelgeving te realiseren. Inschrijving zou kunnen plaatsvinden door herplaatsers, mensen die een ander gebied willen ontdekken, medewerkers op zoek naar een carri?resprong, medewerkers die aan het eind van hun carrière een afsluitend project zoeken of groepen medewerkers die gewoon idee?n hebben het betreffende probleem vanuit een andere optiek aan te pakken. Het interne marktmechanisme kan in ieder geval maken dat medewerkers alerter worden op nieuwe mogelijkheden en de kwaliteit die ze leveren.

Aanbeveling7: uitbesteding van beleidsontwikkeling.
Net zoals de EU beleidsontwikkeling uitbesteedt, zo zou het departement dat eveneens in beperkte mate kunnen doen. Bij die uitbesteding zou als expliciet criterium 'minder administratieve lasten' mee kunnen worden gegeven. Net zoals een intern marktmechanisme kan dit een extra stimulans zijn beleidsmedewerkers meet 'out of the box' te laten denken. Wellicht is het verrichten van experimenteren hiermee, met politiek niet te zwaar beladen dossiers, een eerste mogelijke actie.

Aanbeveling 8: Experimenteren met interactieve beleidsontwikkeling.
Onderzoek in het kader van het programma 'het merk overheid' geruime tijd terug terug door Intomart heeft laten zien dat werkgevers een belangrijke doelgroep zijn van een departement maar niet regelmatig/vaak van ditzelfde blijken te horen. Laat staan dat ze in de regel bij de ontwikkeling van beleid worden betrokken. Het expliciet gebruik maken van externe netwerken is geen standaard manier van werken bij de meeste departementen. Zeker voor het genereren van idee?n voor beleidsrealisatie zou ook met externen nagedacht kunnen worden over andere wijzen van doeleffectuering en vereenvoudiging van regelgeving samen met externen.
Ervaring met het opzetten van externe netwerken is bij bepaalde departementen o.a. gedaan door het steunpunt SUWI met zijn regionale accountmanagerstructuur.
Daarnaast kan ook verder onderzoek worden gedaan aan de bijdrage die ICT kan leveren aan de ontwikkeling van systemen die interactieve beleidsontwikkeling ondersteunen.

Aanbeveling 9: experimenteren met de open co?rdinatiemethodiek.
Net zoals de EU werkt met de open co?rdinatiemethodiek zo kan verder worden ge?xperimenteerd kunnen worden om doelen gezamenlijk vast te stellen met externen, om te zetten in afspraken en benchmarking toe te passen. Binnen SZW bijv. wordt momenteel op een enkel beleidsterrein gewerkt met convenanten. Nagedacht kan worden of deze formule ook op andere beleidsterreinen effect kan sorteren.

Aanbeveling 10: www.teveelaanbureaucratie.nl
Menige organisatie die aan marketing doet inventariseert de klachten over de producten die men krijgt. Dit is voor een departement niet gebruikelijk. Toch zou dit een nuttige vorm van beleidsevaluatie kunnen zijn. Politici en ambtenaren zijn doorgaans erg gevoelig voor publiciteit en politiek risico. De vraag kan echter toch worden gesteld of niet een soort overheidsmarketing kan worden bedreven m.b.t. de kwaliteit/effectiviteit/noodzakelijkheid van de diverse wet- en regelgeving.

In het rapport van de Secretarissen Generaal van juni 2002 met de titel 'kwaliteit: een agenda voor de Rijksdienst' wordt het volgende opgemerkt:
"Een betrouwbare, alerte en responsieve overheid organiseert ook adequate voorzieningen voor burgers om gerechtvaardige klachten in te brengen. De stuurgroep acht het van belang dat op een hoog niveau in de Rijksoverheid systematisch aandacht wordt geschonken aan de klachten van de burgers. Het klachtenmanagement dient meer dan nu ingezet te worden als instrument van terugkoppeling over de kwaliteit van beleid, uitvoering en toezicht. De overheid dient zichtbaar te maken waar de meeste klachten over worden geuit en zou zich explicieter moeten willen verantwoorden over het vervolg dat daaraan wordt gegeven."
Het opzetten van een algemene site waarin burgers en bedrijfsleven (liefst humoristische) anekdotes van de verschillende overheden kunnen plaatsen, zou daaraan kunnen bijdragen. Een indeling naar hogere overheden, lagere overheden en semi-overheden is misschien nuttig. Als ook een verdeling tussen intern-organisatorische aspecten en diens producten. Wellicht is het mogelijk om daar een wekelijkse nieuwsbrief van te maken met het 'verhaal van de week'.

Aanbevelingen vanuit de bestudeerde 'condities voor verandering'.
Met betrekking tot de conditie 'aanwezig potentieel voor werken vanuit moderne paradigma's'
Alhoewel er redelijk potentieel voor het werken vanuit de moderne paradigma's aanwezig lijkt te zijn, kan het potentieel worden gestimuleerd door gerichte vaardigheidstrainingen die meer aansluiten bij de moderne paradigma's.

Aanbeveling 11: competentieprofiel.
Het competentieprofiel van de functie beleidsmedewerker toetsen op moderne uitgangspunten alsmede, aan een eventueel aangepast competentieprofiel, een expliciet trainingsschema koppelen.

Aanbeveling 12: selectie.
Het competentieprofiel expliciet als selectiemechanisme hanteren.
Aanbeveling13: training in probleemoplossende vaardigheden o.a. aansluitend bij de 15% regel.

Vaardigheidstrainingen aanbieden die het denken in de 15% regel ondersteunen zoals:
? Training en ervaring ontwikkelen in systems thinking (and the art of problem solving, waar zit die 15 %?)
? Training en ervaring ontwikkelen in krachtige en evenwichtige doelformulering en denken in oplossingsalternatieven.
? Training in ervaring ontwikkelen in beleidsrobuustheidsmethoden die medewerkers helpen de vraag te antwoorden 'hoe werkt het beleid uit in verschillende doelgroepen (methode Graves)' en 'hoe werkt ons beleid uit op de langere termijn (scenariotechniek)'. Training van beleidsmedewerkers in modellen zoals dat van Graves en een integratie daarvan in de beleidsontwikkelingspraktijk zou de robuustheid van het beleid ten goed kunnen komen.

Aanbeveling 14: een personal accountability programma.
Zoals reeds eerder in deze samenvatting aangegeven lijkt het er op dat de meeste ambtenaren nog niet zover zijn dat ze nadenken over de vraag hoe hun eigen 'mindset' mede debet kan zijn aan meer regels en een verminderde effectiviteit van de overheid in een veranderende context.
Dit kan gebeuren door bijv. aandacht te besteden aan personal accountability. Een personal accountability programma legt de nadruk op de vraag 'wat en hoe kan ik bijdragen tot....(een vermindering van administratieve lasten)?'

Aanbeveling 15: het organiseren van support voor het denken vanuit de meer moderne paradigma's.
Wellicht de belangrijkste aanbeveling in termen van het stimuleren van een transitie. Zoals ook reeds aangegeven bij de conditie-analyse wordt bij de meeste overheden niet expliciete support voor een dergelijke transitie georganiseerd.

Een expliciet commitment van de departementale top zou kunnen blijken door het organiseren van een tweede 'departement in beweging' - project maar dan met een primaire focus op instrumenten, vaardigheden en ondersteunende beleid gericht op werken vanuit de moderne paradigma's.