De relatie tussen ontwikkelingen in het private bedrijfsleven en bij de publieke overheid. |
|
|
| Geschreven door Otto Nuys. | |||||||||||||||||||||
|
Parallellen tussen twee werelden Tweede artikel van het boek 'Combineer wat je hebt: duurzaamheid door het verbinden van maatschappelijke functies.' Auteurs: Jurgen van der Heijden, Otto Nuys, Frank van Ree, e.a. Dit artikel is met toestemming op Managementissues.com gepubliceerd. Zie voor meer informatie over dit boek het einde van dit artikel. Dit zijn de vragen die in dit hoofdstuk aan de orde komen. In eerste instantie zal de aandacht uitgaan naar de ontwikkelingen in het bedrijfsleven sinds het midden van de vorige eeuw. Vervolgens zullen parallellen getrokken worden met de ontwikkelingen binnen de overheid en het publieke domein.
Het gaat eigenlijk om vier, in de werkelijkheid niet voorkomende, ideaaltypen. (4) De efficiënte firma (1960), de kwaliteitsfirma (1970), de flexibele firma (1980) en de innovatieve firma (1990), of ook wel postmoderne organisatie genoemd (Volberda, 2005: 49). Bovenstaande fase-indeling valt enigszins te vergelijken met de door Miles et al. (1997) beschreven historische evolutie van economische organisatievormen. Deze begint met de functionele vorm (2e helft 19e eeuw), vervolgens geleidelijk overgaand in de divisionele, matrix, netwerk en cellulaire vorm (begin 21ste eeuw). Naar analogie van Bolwijn & Kumpe onderscheiden deze auteurs drie elkaar overlappende transitieperioden: het standaardisatietijdperk (vanaf 1875 tot heden), het customization-tijdperk (vanaf 1945 tot heden) en het innovatietijdperk (vanaf 1980 tot heden). Elke afzonderlijke fase is een voorwaarde voor de volgende stap in het evolutieproces. Bedrijven kunnen volgens Bolwijn & Kumpe (1990) de verschillende opeenvolgende fasen niet overslaan. Bij elke transitie passen bedrijven zich in drie fasen aan. Eerst een fase van ontkenning. Vervolgens zien ze de nieuwe fase als een bedreiging van de bestaande manier van werken en dan langzaam maar zeker verandert die bedreiging in een strategische uitdaging. Bijvoorbeeld in de overgangsfase naar kwaliteit gaan bedrijven in eerste instantie nog meer op prijs concurreren, vanuit de gedachte dat klanten meer hechten aan prijs dan aan kwaliteit. Bedrijven belanden zo in een efficiencyfuik (Volberda, 2005). Pas op het moment dat het marktaandeel niet meer verder groeit en de winstmarges blijven steken, dringt het kwaliteitsprobleem zich meer en meer aan de bedrijven op. Kwaliteitscampagnes worden gestart, met als gevolg hogere kostendoor nog meer controle en herbewerken om productiefouten te herstellen. Kortom bedrijven hebben tijd nodig om mee te groeien met de nieuwe ontwikkelingen en dat vergt soms jaren. Daarnaast ontstaan de nieuwe markteisen niet in alle sectoren en product-marktcombinaties op het zelfde moment. Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat binnen één organisatie niet alle bedrijfsonderdelen tegelijkertijd in dezelfde overgangsfase verkeren. De werkelijkheid is daarom meervoudig en meer hybride. Elk bedrijf is uiteindelijk een optelsom van de vier genoemde ideaaltypen van Bolwijn & Kumpe (1990). Hoe het bovengenoemde evolutionaire proces zich voltrekt, is een sterk padafhankelijk, historisch en cultureel bepaald proces met een geheel eigen dynamiek. Door de mondialisering van markten, de snelle technologische veranderingen, kortere productlevenscycli en toenemende agressiviteit van concurrenten is de manier van concurreren sterk veranderd (Volberda, 2005: 20). Daardoor verkeren niet alle bedrijven in een dergelijk turbulente en dynamische omgeving waar veranderingen elkaar in snel tempo opvolgen. Evenmin zijn alle Nederlandse bedrijven, en de sectoren waarin ze opereren, aan de bewegingen rond export blootgesteld. Het management van grote bedrijven, die wel onder die dynamische concurrentieverhoudingen opereren, krijgt volgens Volberda (2005) te maken met het oplossen van de flexibiliteitsparadox, een serie paradoxale eisen van flexibiliteit die vraagt om het vinden van een goede balans tussen de tegenstrijdige krachten van verandering en stabiliteit. Organisaties kunnen daarbij niet overleven zonder te veranderen. Ze moeten zich aanpassen aan de veranderende omgeving en tegelijkertijd voldoende stabiel zijn om die doorgevoerde veranderingen te kunnen exploiteren (Volberda, 2005: 21). Organiseren in de 21e eeuw, welke kant gaat het op? Volgens Manuel Castells (2000) heeft het kapitalisme aan het eind van de 20e eeuw een diepgaand proces van herstructurering ondergaan. De grondslag hiervoor vormt een technologische revolutie, mogelijk gemaakt door de doorbraak van een nieuw technologisch paradigma georganiseerd rond informatietechnologie. Economieën over de gehele wereld worden op mondiale schaal onderling verder afhankelijk van elkaar. Nieuwe vormen van relaties tussen economie, overheid en samenleving worden geïntroduceerd in een systeem van variabele geometrie. In termen van Castells hebben we hier te maken met de opkomst van een netwerksamenleving. Netwerken vormen de nieuwe sociale morfologie van onze samenleving, aldus Castells (2000). De veranderingen op het vlak van organisaties die dit met zich meebrengen, vertonen een aantal kenmerken: een verdere afname van de van oudsher hiërarchisch verticaal geïntegreerde ondernemingen; een toename aan flexibiliteit bij het management; decentrale concentratie; verdere netwerkvorming van bedrijven, zowel intern als extern; en tenslotte een toenemende individualisering en diversificatie van arbeidsrelaties. De aandacht is daarbij meer ‘verschoven van kapitaalintensieve sectoren (staal- en auto-industrie) naar informatie-intensieve sectoren, zoals financiële diensten en logistiek; en naar innovatiegedreven sectoren als de computerindustrie en biotechnologie. Sectoren waar de concurrentiekracht vooral bepaald wordt door het effectief inzetten van human resources’ (Miles et al., 997: 7; Castells, 2000: 500-502). De traditionele scheiding tussen bedrijven en hun omgeving en tussen verschillende sectoren, bijvoorbeeld tussen industrie en dienstensector, lijkt door deze internationale netwerkvorming te verdwijnen. In een toenemend aantal sectoren zijn bedrijven niet alleen verbonden met een groep van netwerkpartners, maar vormen ze op zich ook weer een potentiële partner voor andere bedrijven in dezelfde sector, of in andere aangrenzende sectoren. We hebben hier te maken met een netwerkorganisatie die er niet meer op gericht is om alles zelf te maken, maar zich juist toelegt op kerncompetenties, die met relevante externe partners grensoverschrijdende strategische allianties aangaat en niet tot de kerncompetenties behorende activiteiten zoveel mogelijk uitbesteedt (Harrison, 1994; Miles & Snow, 1994). Miles en Snow (1994: 59-60) onderscheiden drie soorten netwerken: dynamische netwerken in meer turbulente omgevingen; stabiele netwerken in gevestigde industrieën met een voorspelbare marktcyclus en vraag; en interne netwerken, veelal in grote transnationale bedrijven. Zo is het Zweeds-Zwitsers bedrijf Asea Brown Boveri (ABB) een transnationaal bedrijf dat goederen koopt en verkoopt tegen marktprijzen dwars over bedrijfs- en landsgrenzen heen. ABB behoort tot de eerdergenoemde postmoderne innovatieve organisaties. Naast dit soort grootschalige productieondernemingen behoren daartoe ook bedrijven als Benetton, Nike en het Nederlandse Océ van Grinten, productieondernemingen die grotendeels afhankelijk zijn van netwerken van kleine flexibele producenten, meestal opererend in een regionaal netwerk van leveranciers en co-makers. Het zijn netwerkbedrijven die zelf beschikken over een kern van hoogopgeleide werknemers in voltijdsdienstverband en een perifere groep van productiemedewerkers, bestaande uit deeltijdwerkers en uitzendkrachten (Volberda, 2005: 50-51). De nieuwe logica van netwerkproductie is geleidelijk aan ontstaan. De grenzen van de organisatie zijn daarbij steeds verder opgeschoven. Dit geldt bijvoorbeeld voor Onderzoek & Ontwikkeling (O&O) binnen bedrijven. Zo signaleren DiMaggio et al. (2001) vier trends op het gebied van O&O. Ten eerste een verschuiving in de door O&O-gedomineerde industrieën en sectoren naar nieuwe opkomende technologieën en naar de niet-verwerkende industrie. In de tweede plaats een verandering in de tijdshorizon van O&O, meer gericht op kortetermijnontwikkeling en meer ondersteund door onderzoek van universiteiten. In de derde plaats een verandering in de organisatie van O&O door de onderzoeksactiviteiten te decentraliseren en daarbij meer en meer te vertrouwen op zowel uitbesteding als op samenwerking, zowel met andere binnenlandse als wel buitenlandse bedrijven, universiteiten, overheidslaboratoria en zelfs met klanten. Ten vierde veranderingen in de locatie van O&O, waarbij succesvol onderzoek vooral wordt bepaald door de geografische nabijheid van clusters van gerelateerde organisaties (DiMaggio et al., 2001: 55). Drie kernontwikkelingen in de onderneming van 21e eeuw DiMaggio et al. (2001) vatten deze nieuwe logica van organiseren in drie nauw met elkaar verbonden kernontwikkelingen of dimensies samen: • De ontwikkeling van functiegericht naar meer projectmatig werken. Dat wil zeggen: kortetermijnprojecten uitgevoerd door teams of werkgroepen met een eigen verantwoordelijkheid met betrekking tot de uitkomst van het project en door de top globaal aangestuurd. Van een focus op duidelijke afgebakende specifieke persoonsgerichte taken naar collectieve prestaties door teams, samengesteld uit mensen van verschillende disciplines en competenties. Een vorm van produceren waarbij denken en uitvoerenweer geïntegreerd worden en in samenhang gebracht worden met daaraanparallel lopend ontwerp en productie. De noodzakelijke input daarvoor wordt geleverd door ofwel interne dan wel externe toeleveranciers. Verder wordt alle relevante binnenshuis aanwezige kennis gemobiliseerd. • Afplatting van hiërarchieën en de spreiding van netwerken. De toenemende betrokkenheid van bedrijven bij een ingewikkeld netwerk van samenwerking met outsiders tast de grenzen van de onderneming aan en maakt het daardoor moeilijk om aan te geven waar de eigen onderneming ophoudt en de markt of een andere onderneming begint. Kernactiviteiten van de onderneming worden verspreid over een veel bredere groep van betrokkenen. Contacten met relevante kenniscentra zijn voor bedrijven van groot belang om zo toegang te blijven houden tot nieuwe kennis. Kennis die zich steeds sneller ontwikkelt. Veel van die kennis is impliciet van karakter en vormt een onontwarbare kluwen van design, proces en expertise. • Kruisbestuiving tussen sectoren. Op sectorniveau leidt het verdwijnen van de organisatie-grenzen tot steeds meer pogingen om de competenties met een sleuteltechnologie of vaardigheid in te zetten op neventerreinen. Nieuw aan dit verschijnsel is dat een concurrent op de ene markt vaak een samenwerkingspartner kan zijn op een andere markt. Onder deze nieuwe concurrentieverhoudingen worden klanten concurrenten en omgekeerd. Met andere woorden: bedrijven concurreren en werken samen met een groot aantal rivalen en partners. (bron: DiMaggio et al., 2001: 54-62). De consument als co-producent Volgens Miles et al. (1997) zal de onderneming van de 21e eeuw zich verder ontwikkelen in de richting van de adaptieve organisatievorm. Zij noemen deze nieuwe vorm de cellulaire organisatie, dat wil zeggen een bij uitstek ondernemende organisatie, opgebouwd uit zelfstandig opererende cellen. Elke cel kan een afzonderlijk bestaan leiden, of samenwerken met andere cellen binnen of buiten de organisatie. Afnemers van een bepaalde cel kunnen klanten van buiten zijn, of afkomstig van andere cellen binnen de organisatie. De consument of eindgebruiker kan zelfs ingeschakeld worden bij het ontwikkelen van nieuwe producten en diensten. Het traditionele, door de producent gedreven innovatieproces wordt daarmee vervangen door een proces waarbij de eindgebruiker een meer centrale rol krijgt bij het ontwikkelen van nieuwe producten. Het blijkt dat gebruikers van bestaande producten en diensten, zowel bedrijven als individuele consumenten, steeds beter zelf in staat zijn om nieuwe toepassingen te bedenken en te ontwerpen ten behoeve van het eigen gebruik. Het gaat bij deze, door eindgebruikers geëntameerde, innovatie vooral om afnemers of consumenten die een voortrekkersrol vervullen. Uit onderzoek van Von Hippel (2005) blijkt dat dit type van innovatie, waarbij trendsetters onder de gebruikers betrokken zijn, commerciëler van aard is dan de traditionele binnenshuis ontwikkelde innovatie. Het sluit bovendien beter aan bij de meer heterogene wensen en behoeften van de tegenwoordige consument. Deze ‘leidende gebruikers’ leven in een innovatieve gemeenschap waar onderling op een vrije, open en informele manier informatie en kennis uitgewisseld wordt. Zo maken bijvoorbeeld de producenten in de sector van de kitesurfing (5) steeds vaker gebruik van de kennis van deze gemeenschappen. Deze producenten ontwikkelen in nauwe samenwerking met de kitesurfers nieuwe surfplanken. Vervolgens laten ze de nieuwe ontwerpen uitgebreid door de surfers testen. Wat we hiermee duidelijk zien, is dat het genereren van nieuwe kennis niet langer meer uitsluitend beperkt blijft tot de voor de buitenwereld afgesloten bedrijfslaboratoria voor O&O (Von Hippel, 2005: 14). Padafhankelijke ontwikkeling De evolutionaire ontwikkeling van bovenstaande netwerkachtige samenwerkingspraktijken is niet een eenduidig proces, maar eerder complex, divers en contingent, bepaald door institutionele en sociaal-politieke ontwikkelingen. Dat betekent in de praktijk dat er grote verschillen bestaan tussen bedrijven en tussen sectoren onderling. Zeker als het gaat om de door DiMaggio et al. (2001) beschreven drie dimensies van verandering. Daarnaast verschilt de institutionele en sociaal-politieke context per land van vestiging. Bedrijven zijn meestal in een of meer landen gevestigd. Elk land heeft een eigen institutionele setting (6) die van invloed is op de economische ontwikkeling van de daar gevestigde bedrijven. Deze institutionele setting is geen vast gegeven, maar verandert in de tijd. Volgens North (1990) is institutionele ontwikkeling een zeer geleidelijk, evolutionair en padafhankelijk proces van verandering. Daarom is het ook niet vreemd dat er op dat punt verschillen zijn waar te nemen tussen landen die behoren tot verschillende variëteiten van het kapitalisme en zich van elkaar onderscheiden door een eigen specifiek ingericht nationaal productiesysteem en institutionele context (Hall & Soskice, 2004). 2.3 De overheid en het publieke domein De publieke overheid balancerend tussen government en governance De publieke overheid staat tegenwoordig niet meer alleen bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. De verantwoordelijkheid daarvoor wordt steeds vaker gedeeld met andere partijen in het brede maatschappelijke veld. In plaats van government wordt meer en meer gekozen voor governance, horizontale samenwerking tussen overheden, burgers, bedrijven en belangenorganisaties om de ontstane problemen op te lossen. Centrale aansturing door een gesegmenteerde overheid verdwijnt daarmee naar de achtergrond. Professionele ambtenaren die dicht op de uitvoering zitten (het microniveau), krijgen hierdoor steeds meer autonomie en handelingsruimte om met externe partijen af te stemmen. Door de verantwoordelijkheid te delen met derden, ontstaat de behoefte bij die laatste groep tot daadwerkelijke participatie en betrokkenheid in de besluitvorming. Het gaat hier om het onderhandelen tussen partijen met niet alleen overeenkomende belangen, maar soms ook tegengestelde belangen. Dit vraagt om het afstappen van het verticale hiërarchische model van besturen. Governance raakt aan de verschillende niveaus van government, lokaal, nationaal, regionaal en supranationaal, en verschillende actoren of sectoren uit de samenleving, publiek, privaat en maatschappelijke organisaties en individuele burgers zijn daarbij betrokken (Nelson & Zadek, 2000; Van der Heijden et al, 2005). Deze actoren zijn dan niet langer ondergeschikt aan het handelen van de boven de partijen staande overheid en aan de daarmee van bovenaf oplegde instructies en besluiten van die zelfde overheid. In plaats daarvan komt er meer ruimte voor een vrije inbreng van onderop door de zogenaamde horizontalisering van invloedsuitoefening en verantwoordelijkheidsverdeling. De partijen staan meer naast elkaar. Besluiten worden alleen genomen bij volledige instemming van alle betrokken partijen. Er worden daarbij drie niveaus van horizontalisering van bestuur onderscheiden: het macroniveau tussen overheid en samenleving, het mesoniveau tussen overheidsorganisaties en organisaties binnen en buiten de overheid en ten slotte het microniveau tussen de individuele overheidsambtenaar en anderen binnen en buiten de overheid (Michels & Meijer, 2003: 2-4). Waar het in de praktijk van deze nieuwe manier van beleidsvoering bij de overheid meestal misgaat, is dat de voortgang in de interne horizontalisering (7) geen gelijke tred houdt met de ontwikkelingen in de externe horizontalisering met partijen buiten de overheid. De horizontalisering van de verhouding tussen bijvoorbeeld ambtenaren en (externe) actoren in de omgeving ontwikkelt zich in de praktijk namelijk sneller dan de horizontalisering tussen de traditioneel sterk verkokerde en vaak met elkaar wedijverende organisaties binnen de overheid. Vooral de grenzen tussen de verschillende overheids-segmenten worden onvoldoende geslecht en vormen veelal een obstakel (Van der Heijden et al, 2005). Intussen sluiten Governance en horizontalisering goed aan bij een nieuwe ontwikkeling als recombinatie. Dit is een bijzondere vorm van samenwerking tussen twee of meer gespecialiseerde publieke en private partijen, met als doel het combineren van handelingen en producten die elkaar wederzijds versterken. Denk bijvoorbeeld aan het (re)combineren van op zichzelf staande specialismen als wonen, zorg en dienstverlening op decentraal, lokaal niveau (Weening e.a. 2005: 12). Dit laatste kunnen we met een voorbeeld uit de beleidspraktijk illustreren. Zo is de traditionele rol van de uitvoerende ambtenaar bij SenterNovem (8), die in nauw contact staat met het veld, veranderd van een aanbodsgerichte subsidieverstrekker naar een vraaggerichte professional die makelt en schakelt met het veld. Van deze ambtenaar wordt onder andere verwacht dat hij of zij actief optreedt en gezag heeft in het veld en daarbij slagvaardig, klantgericht en flexibel opereert. De vraag alleen is of de ambtenaar daar de benodigde vrije handelingsruimte voor krijgt in een organisatie waarin men gewend is om alles van bovenaf aan te sturen. Verder zijn ambtenaren ook niet vertrouwd met deze nieuwe makelaarsrol, waarbij zij omwille van de vragen uit het veld moeten afwijken van bestaande overheidsregels en procedures. Een goede interne afstemming en kennisdeling binnen de eigen organisatie en met het ministerie van Economische Zaken is hierbij van groot belang. Juist daar wringt meestal de schoen, vooral vanwege de nog steeds bestaande verkokering binnen de eigen organisatie tussen directies, taakvelden en programma’s (Van Oosten, 2008). Wat we hier zien is dat de verticale, verkokerde structuur en de achterblijvende horizontalisering binnen en tussen de overheidsorganisaties botst met de al ver doorgevoerde externe horizontalisering op microniveau. Een extra probleem bij deze externe horizontalisering van bestuur is het tot nu toe ontbreken van passende verantwoordingsmechanismen om een voldoende democratische controle van de besluitvorming op dit microniveau mogelijk te maken (Michels & Meijer, 2003: 9; Van Montfort, 2008). Daarnaast dient ook rekening te worden gehouden met het feit dat de klant van de overheid, de staatsburger in de rol van co-producent, adviseur of toeleverancier, niet in dezelfde positie verkeert als de klant of afnemer van private organisaties in de markt. Burgers zijn vaak onvrijwillig klant van de overheid en hebben in vele gevallen geen keus als het gaat om bepaalde dienstverlening, zoals het verkrijgen van bijvoorbeeld bepaalde vergunningen of subsidies. Anderzijds worden overheden gedreven door publieke belangen, die in strijd kunnen zijn met de belangen van private burgers en partijen. Daar bovenop zijn ze ook nog eens gebonden aan allerlei regels. Dit maakt het voor de vraaggestuurde overheid moeilijk om directe aansluiting te vinden bij de wensen en behoeften van burgers, zeker wanneer de burger de rol van co-producent inneemt (Van Twist, 2001). Bovendien beschikt niet elke burger over voldoende kennis en mondigheid om de eigen belangen goed te kunnen afwegen en de juiste keuzes te kunnen maken. Aan een bepaalde vorm van overheidssturing ontkomen we daarom niet. Kortom, hoewel juist een betere afstemming tussen vraag en aanbod bij zou dragen aan een verhoging van de kwaliteit en effectiviteit van de publieke diensverlening, wordt dat juist door bovengenoemde oorzaken bemoeilijkt (Van der Heijden et al., 2005). In kader van het voorgaande heeft het kabinet de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) in 2000 om advies gevraagd over de mogelijkheden tot versterking van ‘de positie van de burger als consument en maatschappelijk participant’. Het toenmalige kabinet signaleerde dat burgers de behoefte voelen om het aanbod van publieke diensten meer te willen sturen en tegelijkertijd meer invloed te willen uitoefenen op het moment dat het beleid gevormd wordt. De vrees bij de overheid bestond echter dat de individuele burger vooral let op zijn eigen belang en zich te weinig rekenschap geeft van de eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid. De RMO kwam in haar advies met concrete aanbevelingen om meer ruimte te bieden aan zogenaamde ‘frontliniewerkers’ van publieke organisaties, zoals wijkagenten en thuiszorgers. Ruimte om hun eigen werk (zelf) in te kunnen richten, de organisatie aan te sturen en te kiezen voor een meer gedifferentieerde aanpak, zodat voor de burger een veel rijker aanbod ontstaat (RMO, 2000). Dit RMO-advies sluit duidelijk aan bij de genoemde ontwikkeling van horizontalisering van bestuur en de overgang naar meer governance. Nieuwe vormen van publiek-private samenwerking De toenemende complexiteit en interdependentie van veel maatschappelijke vraagstukken en de kennis, financiering en het management die daarvoor nodig zijn, overstijgt steeds meer de capaciteiten van de overheid, en dwingt die overheid om de samenwerking en interactie te zoeken met externe partijen. Dit natuurlijk ook vanwege de kennis en middelen van die partijen. Met deze zogenaamde interactieve beleidsvorming is ongeveer een kleine twintig jaar geleden governance in Nederland doorgebroken (Nelson & Zadek, 2000; Van der Heijden et al., 2005). De overheid zet hiervoor verschillende sturingsinstrumenten in, zoals vormen van publiek-private samenwerking (PPS), transitiemanagement, vraagsturing, empowerment, ketenregie en netwerkorganisatie. Voor een uitgebreidere bespreking daarvan verwijs ik naar Van der Heijden et al. (2005). Onder de noemer van PPS zijn er de laatste jaren nationaal en internationaal allerlei initiatieven ontplooid. Nationaal zijn er bijvoorbeeld nieuwe vormen van samenwerken in wonen, zorg en dienstverlening tot stand gekomen. Dat bestaat eruit dat private partijen, wel of niet in samenwerking met het publieke domein, nieuwe arrangementen in de combinatie wonen-zorg-diensten kunnen aanbieden voor onder andere nieuwe doelgroepen van ouderen. Daarvoor werd in oktober 2004 door de ministeries van VROM, VWS en het Universitair Platform PPS een ontmoetingsdag georganiseerd, om zo een platform te bieden waar de overheid, het bedrijfsleven, de wetenschap, profit en non-profit, elkaar ontmoeten om kennis uit te wisselen en mogelijk partnerschappen te sluiten. De toenmalige minister Dekker van VROM sprak op dat congres uit dat de overheid meer ruimte moet creëren voor private partijen om in te stappen en zelf slechts kaderstellend moet zijn en meer de rol van regisseur of bemiddelaar moet aannemen (Weening e.a., 2005: 10 en 19). De werelden van publiek en privaat lijken daarmee steeds meer in elkaar over te vloeien en zelfs hier en daar met elkaar te versmelten. De grenzen tussen markt en overheid vervagen en bestaande grenzen tussen de verschillende beleidssectoren worden daarbij overschreden. Keerzijde van deze medaille is dat de noodzakelijke transparantie verloren dreigt te gaan. Kijken we daarbij, volgens Van Monfort (2008), vanuit een bottom-up benadering, dan zien we het volgende plaatje ontstaan: overal ontstaan slimme samenwerkingsverbanden tussen publieke en private partijen, allianties (9), verbindingen en experimenten, waarbij de overheid meer een re-actieve dan een actieve rol inneemt. Het gaat daarbij om meer varianten: (1) verbinden, (2) vervlechten en (3) vervangen. Bij verbinden denken we aan lokaal opgezette vitale coalities tussen wijkbewoners, de lokale overheid en maatschappelijke partners en strategische allianties, zoals de Stichting Brainport Eindhoven. Een samenwerkingsverband tussen diverse gemeenten uit de regio, het bedrijfsleven (waaronder Philips), kennisinstellingen (Universiteit van Eindhoven en TNO) en diverse onderwijsinstellingen. De kracht van een dergelijke alliantie is dat partijen met elkaar in gesprek zijn en vanuit overeenkomstige belangen ergens naartoe werken. Bij vervlechten leiden de strategische verbindingen tussen de verschillende, voorheen los van elkaar werkende, organisaties tot geheel nieuwe organisatievormen, zoals woonzorgcorporaties of de brede school. Bij vervagen gaat het ten slotte om nieuwe vormen van publiek-private verbindingen, waarbij niet meteen duidelijk aan de buitenkant te zien is waar het om gaat. Voorbeelden hiervan zijn multi-functionele gebouwen, zoals een buurthuis waarin uiteenlopende functies (ouderenzorg, kinderopvang en buurtactiviteiten) bij elkaar worden gebracht (Van Montfort, 2008: 4-6). Sociale lokale partnerschappen Tot deze publiek-private initiatieven horen ook de sociale lokale partnerschappen. Het gaat om een Europese ontwikkeling van nieuwe partnerschappen tussen overheid, bedrijfsleven, vakbonden en andere maatschappelijke organisaties. De betrokken partners nemen deel aan vrijwillige, van elkaar profiterende, nieuwe verbanden die door het gezamenlijk combineren van bronnen en competenties trachten om maatschappelijke doelen te verwezenlijken. Het kan daarbij gaan om het vinden van oplossingen voor problemen op het gebied van lokale economische ontwikkeling, arbeidsmarkt-participatie en sociale insluiting (Nelson & Zadek, 2000; Sabel, 2005). Dit streven komt overeen met de Lissabon doelstellingen van 2000. Kerndoelstelling van Lissabon 2000 is namelijk om van de Europese economie de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld te maken. In staat tot duurzame groei, met meer en betere banen en meer sociale cohesie (Nuys, 2004). Ook bij de lokale partnerschappen gaat het om initiatieven van onderop. Naast de traditionele sociale partners, nemen individuele ondernemingen, maatschappelijke organisaties, nieuwe ‘business in the society’ coalities, Kamers van Koophandel, regionale en internationale multilaterale gouvernementele organisaties (Europese Commissie, International Labor Organisation (ILO), denktanks, stichtingen en individuele burgers, aan deze partnerschappen deel. Deze nieuwe lokale vorm van samenwerking heeft volgens Nelson & Zadek (2000) te maken met een toenemend besef dat de machtsbalans tussen de overheid, markt en civil soctiety aan het verschuiven is. ‘Traditionele machtshiërarchieën worden vervangen door een meer complexe, multi-relationele machtsbalans. Burgers en bedrijven spelen een actieve rol bij het vormgeven van economische veranderingen en het aanpakken van problemen die tot voor kort uitsluitend de verantwoordelijkheid van de overheid waren’ (Nelson & Zadek, 2000: 7 en 11). Een bekend voorbeeld van een lokaal sociaal partnerschap was het Arena Initiatief in Amsterdam Zuidoost. In 1996 startte daar een nieuw samenwerkingsverband tussen lokale overheid, bedrijfsleven, onderwijsinstellingen, arbeidsmarktintermediairs en maatschappelijke organisaties, met als doel om de inwoners van Zuidoost maximaal te laten profiteren van de nieuwe werkgelegenheid in hun buurt. Het initiatief was vooral gericht op de herintegratie van langdurig werklozen in de samenleving en arbeidsmarkt. De aanleiding was de toenmalige uitbreiding en ontwikkeling van het bedrijvengebied rond het pas gebouwde voetbalstadion ArenA, dat voor die nieuwe werkgelegenheid zou kunnen zorgen (KEI, 2009). Lokale partnerschappen, als het Arena Initiatief, kunnen verschillende organisatievormen aannemen, zoals dat van netwerken, fora, tijdelijke associaties en organisaties met gescheiden legale entiteiten. Ze leiden tot een breed spectrum aan maatschappelijke opbrengsten. Bijvoorbeeld meer lokale economische ontwikkeling, het creëren van nieuwe werkgelegenheid, verbeterde kwaliteit en toegang tot allerlei diensten, daling in criminaliteit, een grotere etnische tolerantie en een algemene verbetering van de kwaliteit van leven (Nelson & Zadek, 2000: 28). Toch zijn er ook enige problemen met het functioneren van lokale partnerschappen. Vaak is voor alle partners vooraf niet duidelijk wat de agenda en doelen zijn van het partnerschap. Het succes ervan is afhankelijk van een goede communicatie en voldoende vertrouwen tussen de partners onderling. Verder brengen partijen verschillende culturen mee die ieder een eigen taal spreken en een verschillend tijdsperspectief hanteren. Zo handelen bedrijven meer op de korte termijn en handelt de publieke sector meer op de langere termijn. Goed partnerschap vraagt niet alleen om leiderschap, maar ook om voldoende afstemming door de leider met de partners om tot een gedeelde besluitvorming te kunnen komen. Ten slotte is het succes van lokale sociale partnerschappen mede afhankelijk van voldoende financiële middelen; voldoende vertegenwoordiging van de civil society-instituties; voldoende transparantie, zeker bij meer informeel georganiseerde partnerschappen; en een duidelijke verdeling van de verantwoordelijkheden. Vooral duidelijkheid over wat elke partij toevoegt (Kjaer, 2003:34-40). 2.4 Conclusie In de ontwikkeling van het bedrijfsleven van de afgelopen decennia zien we een algemene tendens naar meer decentralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden met een centrale aansturing op enige afstand en in grote lijnen. Organisaties worden platter, verliezen aan hiërarchische lagen. Het delen van kosten en kennis geschiedt met interne en externe partners. Allerlei horizontale en diagonale dwarsverbanden en netwerkachtige structuren ontstaan. Deze doorbreken de verkokering, het langs elkaar heen werken binnen de eigen organisatie en overschrijden waar nodig de grenzen van de organisatie. De interdependentie tussen de verschillende interne organisatie-eenheden en tussen internen en externen (o.a. toeleveranciers, concurrenten en consumenten) neemt hierdoor sterk toe. De grenzen tussen organisaties vervagen, even als die tussen sectoren. Onduidelijker wordt waar de organisatie ophoudt en de omgeving begint. Vernieuwingen komen tot stand door incrementeel leren op basis van bestaande routines en vaardigheden en door radicale discontinue vernieuwingsprocessen. In dat laatste geval worden bestaande vaardigheden afgebroken om de weg vrij te maken voor het opbouwen van nieuwe vaardigheden. Verder maken en ontwikkelen organisaties niet alles meer zelf, maar veelal in samenwerking met derden. De eigen organisatie kan zich dan toeleggen op waar ze goed in is en wat tot haar wezenlijke taken behoort. Het is een vraaggestuurde en adaptieve manier van werken die meer inspeelt op de wensen en behoeftes van de eindgebruiker of consument. Deze kan zelfs in sommige gevallen co-maker of coproducent worden. Het gaat hier natuurlijk om een ideaal plaatje. De werkelijkheid is veel weerbarstiger en meer divers. Niet alle organisaties veranderen op dezelfde manier, in hetzelfde tempo of verkeren in dezelfde (turbulente) omgeving. In de dagelijkse praktijk van het management van grote bedrijven verlopen de noodzakelijke veranderingen in de organisatie vaak veel trager dan de normatieve organisatieadviesliteratuur ons wil doen geloven (Van Hootegem, 2000). Leggen we bovenstaand plaatje nu op de recente ontwikkelingen bij de overheid en in het publieke domein, dan zien we in de overgang van government naar meer governance dezelfde bovengenoemde tendensen en ontwikkelingen terugkomen. Minder (verticale) hiërarchie en specialisatie en meer en meer horizontalisering en decentralisering van bestuur, uitmondend in netwerkachtige samenwerkings-verbanden die het eigen afdelings- of organisatieniveau overstijgen. Ontwikkelingen die vragen om het doorbreken van de van oudsher bestaande grenzen tussen de verschillende overheidssectoren, of tussen de verschillende langs elkaar heen werkende afdelingen binnen een en dezelfde overheidsorganisatie. Deze veranderingen binnen het publieke domein gaan natuurlijk niet vanzelf. Nieuwe ontwikkelingen van governance op het meest decentrale microniveau van uitvoering botsen vaak op de nog nauwelijks veranderde hiërarchische en verkokerde organisatiestructuren binnen het eigen overheidsapparaat. Sturing van onderop loopt dan stuk op teveel centrale sturing van bovenaf. Een mooi voorbeeld hiervan is de in het volgende hoofdstuk beschreven schaalvergroting in de zorgsector. Deze is deels tot stand gekomen onder invloed van de door de overheid opgelegde marktwerking in de zorg. Deze schaalvergroting leidt tot verdere centralisering en rationalisering van bedrijfsprocessen, waarbij eerder kostenbeheersing en efficiency voorop lijken te staan dan de kwaliteit van de zorg. In plaats van te kiezen voor constructieve samenwerking concurreren zorginstellingen tegenwoordig vooral op prijs. Dergelijke marktontwikkelingen in de gezondheidszorg lijken eerder een stap terug naar de aanbodsgerichte markt van de jaren zestig, gedomineerd door de efficiënte firma. Eisen van kwaliteit en efficiency botsen met elkaar in de huidige zorgsector. De reactie daarop is dat zorgprofessionals meer en meer voor zichzelf beginnen en in samenwerking met de burger decentrale netwerken van kleinschalige lokale zorg opzetten. Ook in de energiesector zien we een dergelijke strijd tussen centrale vormen van energievoorziening, gepaard gaand met een harde prijsconcurrentie tussen de verschillende grote energiemaatschappijen, en aan deandere kant decentrale vormen van onderop meer gericht op recombinatie en duurzame energievoorziening. Lokale initiatieven waarbij consumenten ook als producenten optreden. Wat we zien is dat, hoewel de ontwikkelingen in het publieke domein iets achterlopen bij die in het private bedrijfsleven, er toch duidelijk parallellen zijn te trekken tussen beide werelden. De overheid lijkt tot dusver meer over te nemen van de private sector dan omgekeerd. Soms worden daarbij stappen teruggezet in plaats van vooruit. Zo lijkt de bewierookte marktwerking in het publieke domein vooralsnog vooral de specialisatie verder te bevorderen en concurrentie boven samenwerking te stellen. Dit staat haaks op kleinschalige lokale initiatieven tot recombinatie van verschillende specialismen, als zorg, wonen en dienstverlening, die eigentijdser en vaak duurzamer zijn. Deze laatste initiatieven lijken beter aan te sluiten op de in dit hoofdstuk beschreven ontwikkelingen van netwerkachtige structuren in de private sector. Misschien passen zij ook beter bij tijden van economische krimp, dan allerlei processen die leiden tot meer schaalvergroting en specialisering. Meer weten over 'combineer wat je hebt' waar het artikel van Otto Nuys deel van uitmaakt? Via Bol.com  Combineer wat je hebt Via managementboek.nl Samenvatting van 'Combineer wat je hebt' Zorg in de eigen woning ontvangen is prettiger en goedkoper. Een snelweg die energie opwekt en transporteert is beter voor het milieu en goedkoper. Onder steeds meer mensen groeit het inzicht dat dergelijke combinaties inkomsten opbrengen en kosten besparen. Onder steeds meer professionals zijn begrippen als de combinatie van maatschappelijke functies en multifunctioneel bouwen gemeengoed. Niet eerder is een diepgaande analyse gemaakt van wat (re)combineren nu werkelijk is. In dit boek is een methode gevonden en worden aanknopingspunten gegeven om combinaties te kunnen beoordelen: economisch, bestuurskundig, moreel en politiek. Daarmee is dit boek de eerste systematische analyse van combinatie en kan het zo een bijdrage leveren aan wetenschap en praktijk. Het is geschreven door een groep auteurs met kennis van uiteenlopende sectoren als zorg, energie, mobiliteit en gebiedsontwikkeling. Zij zijn afkomstig uit wetenschap en praktijk. Door in dit boek hun kennis te bundelen ontstaat een overzicht over de opkomst van de combinatie van maatschappelijke functies, en over de betekenis daarvan voor een duurzame samenleving. Inhoudsopgave 1. Combineer wat je hebt 2. Parallellen tussen twee werelden 3. Opschalen en ontmantelen 4. SynEnergy 5. Slim reizen met ketenmobiliteit 6. Ruimte gezocht 7. Civiele bestuurskunde 8. Recombinatie Zie verder: http://www.managementboek.nl/boek/9789059723542/combineer_wat_je_hebt_ jurgen_van_der_heijdenaffiliate=1910 Noten bij artikel Nuys |
|||||||||||||||||||||
