De organisatie van de overheid in recent historisch perspectief

Enkele van deze ontwikkelingen op een rij:

• Emancipatiebewegingen van vrouwen, gelovigen en arbeiders.
• Meer welvaart.
• Toegevoegde waarde die niet meer primair van handarbeiders maar van hoofdarbeiders komt (Nederland kennisland).
• Verandering in productiewijzen (ICT, en diens voorlopers, als onderdeel van productietechnieken; snellere en flexibelere methoden)
• Sterkere internationalisering; Nederland die bepaalde bevoegdheden heeft overgedragen aan de EU.
• Verdere globalisering van het bedrijfsleven.
  (Daar kan tegenwoordig nog aan worden toegevoegd: emancipatie van etnische groeperingen.

In vervolg daarop kwamen er nieuwe commissies te weten de Mitaco (1977) en de Commissie Vonhoff (1980). Het verschijnen van de genoemde rapporten kan worden gezien als een reactie op al deze ontwikkelingen. In 1998 verscheen het boek staat zonder land van de WRR. Onderstaand volgt een samenvatting van genoemde rapporten en boek.

Rapport van de Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie,1971: de Commissie Van Veen.

Geschetste problematiek
De Commissie constateerde een aantal klachten over de regeringsorganisatie:

• Inefficiënte spreiding van bepaalde terreinen over verschillende departementen waardoor onnodige coördinatie en communicatie ontstond en kostbare duplicatie van taken plaatsvond.
• Problemen door een toenemende vervlechting van de taken van de centrale overheid met die van de lagere overheden enerzijds en internationale organisaties anderzijds.
• Ministers en hogere ambtenaren die te zeer werden belast. Dit hield het gevaar in voor de gezondheid van de betrokkenen, voor de effectiviteit van de beleidsvorming binnen de departementen en de ministeriële controle daarop, voor de realiteit van de ministeriële verantwoordelijkheid jegens het parlement, alsook voor een werkelijk op de toekomstgericht beleid.

De commissie meende echter dat de problemen in de regeringsorganisatie vooral hun oorzaak vonden in de omstandigheid dat snelle wijzigingen in de staatstaak een onvoldoende soepele inpassing vonden in de bestaande structuren. Daarbij constateerde ze een verlangen, zodanige vormen van organisatie te vinden, dat een grotere stuwkracht zou kunnen uitgaan van het beleid en het bestuur op een aantal belangrijke nieuwe terreinen van staatszorg.

De commissie merkte daarbij op zich bewust te zijn van het feit dat haar werkzaamheden een materie betreffen waarin politieke verhoudingen een belangrijke rol spelen.
Zij bleef daarbij uitgaan van het bestaande parlementaire stelsel waarin de Ministers individueel en collectief verantwoordelijk zijn t.o.v. het parlement. En dat bij benoemingen partijpolitieke overwegingen een rol spelen.

Ofschoon zij alternatieve modellen van kabinetsorganisatie onder ogen zag, werd eveneens uitgegaan van de veronderstelling dat – op wellicht enkele uitzonderingen na – Ministers als Hoofd van een departement blijven optreden , en dat er geen veranderingen in de hiërarchische verhoudingen zullen ontstaan. Zoals het rapport in dit kader eveneens aangaf:
‘de thans bestaande interdepartementale taakverdeling is het gevolg enerzijds van verregaande verschuivingen in de staatstaak, anderzijds van de opeenvolgende kabinetsmaatregelen genomen incidentele maatregelen. Het verwijt dat de Nederlandse departementale indeling gebaseerd zou zijn op de politieke en bestuurlijke verhoudingen van een eeuw geleden, lijkt de commissie daarom te oppervlakkig.’

Daarnaast constateert de Commissie dat staat en maatschappij sterker met elkaar vervlochten raakten. Nieuwe vormen van communicatie en verlangens naar inspraak lieten het overheidsapparaat niet onberoerd. Internationale factoren speelden een steeds belangrijkere rol in het maatschappelijke leven en de bestuurlijke processen. Met dit alles nam het belang van een goed functioneren van de regeringsorganisatie toe.

Voorgestelde oplossingsrichtingen door de Commissie Van Veen.
De commissie kwam daarbij tot de overtuiging dat – eerder dan het instellen van een nieuw departement gestreefd moet worden naar:

• Verschuiving in de beleidsoptiek van bepaalde departementen, en
• Nieuwe of betere vormen van coördinatie tussen departementen voor bepaalde belangrijke beleidsterreinen; versterking van de coördinatieprocedures.
• Een zodanige organisatie van het beheer van de departementen, dat de ministers voldoende gelegenheid zouden houden zich aan kwesties van fundamentele beleidsvorming te wijden.
• Minder departementen.
• Het ontwerpen van een toekomstvisie van de maatschappij ten behoeve van de beleidsvorming op de langere termijn.
• Het aangeven van de probleemvelden ten aanzien waarvan de toekomstige ontwikkeling het stellen van prioriteiten noodzakelijk maakt.

Rapport van de ministeriële commissie interdepartementale taakverdeling en coördinatie (MiTaCo). 1977

Geschetste problematiek.
De taak van deze commissie was uitdrukkelijk beperkt tot de interdepartementale taakverdeling. Een goede en duidelijke departementale indeling en het wegnemen van knelpunten in de interdepartementale taakverdeling beschouwde deze commissie als belangrijke bijdragen tot de vergroting van de doeltreffendheid van het bestuur. 

Bij het zorgdragen voor een goede en duidelijke interdepartementale taakverdeling en knelpunten daarin, hanteerde de MiTaCo explicieter dan de commissie Van Veen het uitgangspunt dat het openbaar bestuur diende te voldoen aan de eisen van herkenbaarheid en aanspreekbaarheid voor burgers, maatschappelijke groeperingen en het parlement. Dit betekende ook (nieuwe) eisen van meer openheid en inspraak zouden moeten worden gesteld ten einde de invloed van de burger te vergroten. Daarnaast werden er echter ook nog andere factoren van belang geacht zoals o.a. een goede sfeer tussen bewindslieden en betrokken ambtenaren en tussen de bewindslieden onderling en ambtenaren onderling.

Voorgestelde oplossingsrichtingen MiTaCo.
Naast de (hernieuwde) voorstellen over coördinatiemechanismen, samenhang van beleid en departementale herindelingen bevatte het rapport ook een aantal interessante toevoegingen te weten:

• Een verbetering van het management.
• Toepassen van beleidsanalyse en beleidsplanning
• Verbetering van de financiële planning en het systeem van begrotingsbewaking.
• Verbetering van de formatiebewaking.
• Subsidienormering.
• Afstoting van departementale taken naar buitendiensten (deconcentratie) en van rijkstaken naar lagere overheden (decentralisatie).
• Verbetering van de informatievoorziening t.b.v. de verschillende overheden.
• Verbetering van de ambtelijke wetgevingsfunctie: te constateren valt dat de wetgeving van de onderscheiden departementen steeds grotere onderlinge verschillen gaan vertonen.

Box:
Het staat in de wet (USA):
Formulier F4473 wordt gebruikt door het ministerie van Financiën, bureau Alcohol, Tabak en Vuurwapens, om het verkopen van een vuurwapen vast te leggen. In sectie A, die persoonlijk door de koper moet worden ingevuld, komt de vraag voor:”Bent u op de vlucht voor justitie?”
(uit Laurence Peter, waarom altijd alles verkeerd gaat)

‘Elk kent de laan die derwaart gaat’: het rapport van de Commissie Vonhoff, 1980.

Geschetste problematiek.
In tegenstelling tot de Commissie van Veen die stelde dat het verwijt dat de Nederlandse departementale indeling gebaseerd zou zijn op de politieke en bestuurlijke verhoudingen van een eeuw geleden, te oppervlakkig is, had de Commissie Vonhoff daar een andere visie op. Deze commissie merkte op dat de grondtrekken van de organisatie van de Rijksdienst dateren van ruim 130 jaar geleden. Sterke bureaucratische kenmerken vallen daarbij op, zoals een grote nadruk op de formele spelregels, een hiërarchische gezagsstructuur en een departementale indeling die leidt tot coördinatieproblemen. Het ambtelijke streven naar behoud van de bestaande toestand en het heersende stelsel van coalitiekabinetten belemmerden volgens deze commissie ingrijpende veranderingen.

Box:
‘Bureaucracy defends the status quo long past the time when the quo has lost it’s status.’
Laurence Peter.

De maatschappij was volgens Vonhoff intussen wezenlijk veranderd en veranderde nog steeds. De maatschappelijke processen werden onoverzichtelijker en de snelheid van de veranderingen nam toe. Hierdoor nam ook de omvang van de door de Rijksdienst te vervullen taken toe, terwijl tegelijkertijd hun karakter veranderde. Er was volgens deze commissie een groeiende behoefte waar te nemen aan centrale sturing van maatschappelijke ontwikkelingen, maar het sturend vermogen van de Rijksdienst nam af.

De commissie richtte zich op factoren die er toe bijdroegen dat het sturend vermogen van de Rijksdienst paste bij de maatschappelijke sturingsbehoefte. Het ging haar daarbij zowel om de aard van de hiertoe benodigde aanpassingen in de hoofdstructuur en het functioneren van de Rijksdienst als de wijze waarop deze aanpassingen konden worden verwezenlijkt.

Steeds meer signalen over maatschappelijke problemen kwamen volgens de Commissie Vonhoff op de Rijksdienst af (eisen en verlangens op deelgebieden). Als problemen eenmaal op de politieke agenda waren gekomen, bleek er onvoldoende greep te zijn op het zoeken naar samenhangende oplossingen voor die problemen.

Algemeen is de conclusie dat door het niet goed functioneren van de delen van het politiek-bestuurlijke stelsel de Rijksdienst steeds zwaarder wordt belast. Deze overbelasting heeft tot gevolg dat de organisatie van de departementen niet goed werkt en dat het vermogen ontbreekt om de daarin noodzakelijke verbeteringen aan te brengen. Dit gebrek aan bestuurskracht vermindert de kwaliteit van het bestuur en zo is de vicieuze cirkel weer rond.

Het rapport onderscheid twee werelden:
De wereld van het deelbeleid, verdeeld over honderden kleinere of grotere eenheden.
De wereld van de Ministerraad, onderraden, coördinerende bewindslieden en ambtelijke voorportalen.
De koppeling tussen beide werelden speelt zich af in de toppen van de departementen.
Daar wordt de stroom voorstellen uit het apparaat ingedamd, prioriteiten gesteld en samenhang aangebracht, Dit gebeurt weinig systematisch, brede beleidskaders ontbreken en aan toekomstgericht beleidsonderzoek wordt weinig gedaan.
De departementale organisatie is slecht toegerust om al deze activiteiten te beheersen en te besturen.

Box:
POLITIEK OVERLAADT AMBTENAREN
De Rekenkamer waarschuwt voor de ‘enorme kloof’ die gaapt tussen beleid en de uitvoering ervan. Ambtenaren kunnen volgend de Rekenkamer de aanhoudende stroom van nieuwe plannen niet aan en voeren daarom niet uit wat moet maar wat kan.
Saskia Stuiveling, voorzitter van de Algemene Rekenkamer, roept de politiek op tot een ‘systeemwijziging’, omdat anders de zaak onvermijdelijk vastloopt en de geloofwaardigheid van de overheid op het spel komt te staan. De politiek verwordt tot louter ?ncidentenpolitiek, aldus Stuiveling zolang de vraag niet kan worden beantwoord of de bedachte plannen wel worden uitgevoerd. 
Uit: De Volkskrant van 28 maart 2003

Voorgestelde oplossingsrichtingen Commissie Vonhoff.
De adviezen van de Commissie Vonhoff waren in grote lijnen:

• Het verbeteren van de relatie met en de participatie van het maatschappelijke veld.
• Het versterken van adviesorganen met een algemeen of bovensectoraal karakter.
• De wijze van werken van het parlement focussen op aandacht voor samenhang en afweging ten koste van details en deelbeslissingen.
• Decentralisatie naar provincies en gemeenten.
• Versterken van de MR als besluitvormend orgaan.
• Versterken van de betekenis van het regeerakkoord door na drie maanden van aantreden van een nieuw kabinet een concreet actieprogramma op te stellen.
• Het beperken van onderraden tot vijf hoofdbeleidsgebieden. Stel vijf zog. integrerende Ministers aan.
• Minder ambtelijke interdepartementale commissies.
• Het versterken van het teamelement in de top van departementen door de instelling van een kleine directieraad met vooral als taak bevordering van integratie en samenhang.
• Ontwikkel (brede) beleidskaders t.b.v. de controle en evaluatie van beleid.
• Deel de departementen opnieuw in en houdt daarbij rekening met de vijf hoofdgebieden.
• Gebruik van systeemdenken.
• Een raad voor algemene wetgevingsvraagstukken voor het ontwerpen van algemene bepalingen van wetgeving en modellen van wetsbepalingen voor het verrichten en bevorderen van onderzoek.
• Stel bij ieder ambtelijk voorportaal een vaste subcommissie voor wetgeving in met als taak de beleidsmatige coördinatie van de wetgeving op het desbetreffende hoofdbeleidsgebied.
• Ontwikkel een voortschrijdende wetgevingsprogrammering en versterk zowel de inter- als de intradepartementale wetgevingsorganisatie.
• Neem bij de jaarlijkse toelichting op de Rijksbegroting een coördinatieparagraaf op waarin de vijf Ministers verslag doen van hun coördinatie-activiteiten per hoofdbeleidsgebied.
• Meer oog voor de koppeling tussen de (meerjarige) begrotingsprocedure en macro-economische planning.
• Ontwikkel een samenhangend organisatie en personeelsbeleid ter verbetering van het reorganiserend vermogen van de overheid (hogere flexibiliteit, mobiliteit etc.)

Box:
Het is de taak van creatieve mensen de verbanden waar te nemen tussen gedachten, dingen of uitdrukkingsvormen die totaal uiteenlopend kunnen lijken, en in staat te zijn ze te combineren tot een aantal nieuwe vormen – het vermogen om het schijnbaar onverenigbare te verenigen.
William Plomer.

Staat zonder land, WRR 1998.

Geschetste problematiek
De WRR stelt dat er sprake is van fundamentele contextveranderingen als je kijkt naar de nationale staat, de politiek en de overheid. Dit met name als gevolg van de nieuwe media. Het interactieve karakter van deze media maakt dat de vanzelfsprekende vereenzelviging van de burger met de rol van consument en informatie-ontvanger binnen de klassieke media niet meer op gaat. De vroegere consument wordt meer actief participant en deels ook producent in het informatieverkeer. Eigenlijk kan worden gesteld dat, waar het rapport van de Commissie Vonhoff en diens voorlopers het al hadden over internationalisering en versnelling van ontwikkelingen, de nieuwe technologieën hier een verdere impuls aan hebben gegeven in de zin dat ‘internationalisering’ niet slechts tot het domein van overheden en (grote) organisaties behoort maar ook individuen beginnen te ‘internationaliseren’. Algemeen constateert dit rapport de volgende problemen, waarbij er sommigen enigszins tegenstrijdig lijken:

1. Het gemakkelijker ontlopen van nationaal beleid.
2. Snellere en eenvoudigere mondiale verplaatsingen.
3. Minder zeggenschap over eigen wetgeving door Europeanisering en  mondialisering (WTO).
4. Door identificatie van de burger met internationale en anderzijds met lokale groepen minder binding met de natie-staat.
5. Hoe meer mensen zich bedreigd voelen door de globaliseringsprocessen, des te meer gaan ze hechten aan hun specifieke identiteiten, van welke aard dan ook: nationaal, regionaal, lokaal, religieus, etnisch, etc. Daarmee ondermijnen ze het burgerschapsprincipe waarop de natie-staat berust.
6. Internet dat zelfregulerend is.
7. Afnemend belang van ‘territorium’.
8. Verlies van de zeggingskracht van regels door verlies van betekenis van de geografische grenzen.
9. Eveneens een moeilijkere handhaafbaarheid als gevolg van 6. en 7.
10. Werd de staat de afgelopen eeuwen in toenemende mate gelijkgesteld aan de functies van rechtsuitoefening, uitvoering van wetgeving en rechtspraak, de laatste decennia verandert dat in de tegenovergestelde richting.
11. De territoriale beperking, in voorgaande eeuwen een zegening, staat thans  aan de basis van de uitholling van deze functies.
12. Meer aandacht voor de bestuurlijke ontwikkeling van een vrijwillige samenwerking tussen de verschillende publieke en ook particuliere actoren ten aanzien van specifieke thema’s bovennationaal, nationaal en lokaal.
13. Een nieuwe invulling van het COMITAS-beginsel: iedere staat heeft de plicht om zowel het eigen belang alsook dat van een andere staat in ogenschouw te nemen en dat na een onderlinge vergelijking het rechtsregime en de jurisdictie van die staat voorgaan wiens belang duidelijk het grootst is.

Box:
‘Als er een technologische vooruitgang is zonder een sociale vooruitgang, dan is er, bijna automatisch, een toename van menselijke problemen’.
Michael Harrington

Voorgestelde oplossingsrichtingen in ‘Staat zonder land’.
Als het afnemend vermogen van de staat om juridisch bindende en handhaafbare regels te maken het voornaamste knelpunt is/wordt, dan kunnen drie methoden die voor compensatie zorgen, worden onderscheiden.
1. Werken met arrangementen/convenanten
2. Meer zelfregulering.
3. Verdere activering van rechtsbeginselen die vormen van internationale samenwerking mogelijk maken.

Conclusies: algemene waarneembare lijnen in de bovengenoemde rapporten.
De rapporten overziende lijkt er een lijn waar te nemen in de ontwikkeling over de jaren heen.

1. Allereerst blijken de problemen waar de Commissie Van Veen voor in het leven is geroepen te weten snellere maatschappelijke veranderingen, aandacht voor samenhang in het beleid en internationalisering in alle rapporten terug te komen en wel in steeds verergerde mate.
2. Waar de Commissie Van Veen primair oplossingen zocht in herstructurering en een maatschappelijke toekomstvisie, ziet men bij de MiTaCo een toenemende aandacht voor organisatorische dimensies die minder met herindeling van taken te maken hebben. Bij de Commissie Vonhoff wordt zelfs het vigerende personeels en organisatiebeleid als aandachtspunt aangedragen.
3. De historische schets, en ook de rapporten van de diverse commissies, laten zien dat de overheid tot pakweg de jaren ’70 redelijk goed in staat was maatschappelijke vraagstukken te managen. Dit kon met name door de grote maatschappelijke uniformiteit in het denken van de mensen in de samenleving. Er was respect voor gezag en hiërarchie en wetten werden gerespecteerd. Collectief denken was een onderdeel van het waardepatroon van de burgers. Dit maakt besturing wat gemakkelijker. De tegenwoordige individualisering staat bijna haaks op dat collectieve denken dat de oudere generatie en diverse etnische groeperingen overigens nog wel hebben. De toenemende diversiteit en complexer wordende maatschappelijke verhoudingen (groter aantal parameters) zijn echter onmiskenbaar waar te nemen. Als we in deze context naar overheids- en politiek gedrag kijken, lijken er enige parallellen te zijn met de metafoor van de gekookte kikker. Als men een kikker in een bak met kokend water gooit dan springt hij er gelijk uit. Als men dezelfde kikker echter in een bak met koud water doet en dit water zeer geleidelijk aan de kook brengt, dan blijft hij zitten. Dit tot het moment dat hij uit elkaar ploft.
4. Gezien de opmerkingen in ‘Staat zonder Land’ blijkt een overheid meer dan dertig jaar later nog steeds niet in staat te zijn de genoemde problematieken adequaat het hoofd te bieden. Van de andere kant is kennelijk de omgevingsdruk ook nooit zodanig geweest op het politieke systeem en de overheden dat het systeem helemaal niet meer kon functioneren.
5. Voorts lijkt het er op dat de overheid vanuit de wijze waarop ‘sturing’ historisch is gedefinieerd de maatschappelijke problemen niet meer zelf kan oplossen waarvoor ze zich ziet gesteld.

Max Herold
Januari, 2005