De auteurs hebben dit artikel geschreven op strict persoonlijk titel.
Nederland lijkt op drift. Het kabinet werkt aan een ingrijpende verbouwing van de verzorgingsstaat, aan een nieuwe verhouding tussen de overheid en de burgers, aan een nieuwe aanpak van het terrorisme en aan nieuwe aandacht voor waarden en normen. Een centrale boodschap is dat de burgers vooral hun eigen problemen moeten oplossen. Die Nederlanders, ondertussen, maken zich zorgen over hun gezondheid, hun veiligheid, hun inkomen en vragen juist de overheid die problemen op te lossen. Ze klagen daarbij over stroperige bureaucratie, een teveel aan regels of ondoorzichtige besluitvorming. De media verhalen graag over de departementen die vooral bezig zouden zijn elkaar te bestrijden. En met enige regelmaat komt er een ambtelijke organisatie negatief in het nieuws: een leidinggevende die te intimiderend is, bonussen die niet volgens de procedures zijn toegekend, informatie die gemanipuleerd is. Allemaal verhalen die het beeld bevestigen dat er van alles mis is met die overheid.
Klacht 1: De rijksoverheid heeft geen oog meer voor de burger
Wij leven in een rechtstaat. Dat betekent dat het handelen van de overheid ten behoeve van de burgers netjes in regels is vervat. De mondige burgers, die in de jaren '90 van de vorige eeuw definitief doorbraken, bepalen zelf wel wat ze willen of doen. Ze hebben de overheid daar niet bij nodig, behalve dan wanneer het fout gaat. Worden ze ziek, krijgen ze een ongeluk, heeft hun kind problemen op school, lopen ze waterschade op omdat het hard regent, loopt het mis op vakantie: ze eisen onmiddellijke hulp van de overheid en zijn boos en verontwaardigd als ze niet op hun wenken worden bediend. Hun roep om hulp vindt over het algemeen direct weerklank in de politiek en de media. Hoe heeft het zo fout kunnen lopen?
Deze vraag heeft ertoe geleid dat het praktisch handelen van de overheid meer en meer is vastgelegd in handboeken, procedures, protocollen en gedragscodes. Er mag niets fout gaan! Gebeurt dat onverhoopt toch, dan moet de overheid tenminste kunnen verklaren dat zij overeenkomstig de richtlijnen heeft gehandeld. In Nederland is een fout tot daar aan toe, mits die volgens het boekje is gemaakt. De heldere verantwoordelijkheden lijken niet zozeer bedoeld om resultaten te boeken maar vooral om te weten wie na een mislukking de schuld moet krijgen. Zo kent iedereen voorbeelden in zijn omgeving van verpleegsters, maatschappelijk werksters of thuiszorgers, die gefrustreerd raken omdat een aanzienlijk deel van hun werktijd op gaat aan het vastleggen en verantwoorden van hun handelingen. Aldus is een overheid ontstaan die er vooral op gericht is het procedureel juiste te doen, in plaats van het inhoudelijk juiste. Uitvoerende ambtenaren worden geacht de regels uit te voeren, in plaats van naar de burger te luisteren en te beoordelen of hij of zij een terechte vraag heeft. Met andere woorden, die burger is buiten beeld geraakt.
De tragiek is dat de "regelende" overheid vastloopt. De hoeveelheid wetgeving is zodanig toegenomen, dat er steeds meer contradicties in de wet zijn gekomen. Daardoor neemt het gezag van de overheid af. De overheid reageert daarop met nog meer interventies; een duivelse cirkel die het gezag van de overheid steeds verder ondermijnt en het gevoel van eigen verantwoordelijkheid van de mensen steeds verder ondergraaft.
Ambtenaren zijn geen heiligen. Maar ze zijn zich doorgaans zeer wel bewust van de morele codes die op hun werk van toepassing zijn. Ze moeten echter hun werk doen onder condities die eerder strategisch en manipulatief gedrag bevorderen. Ze moeten namelijk steeds meer ?targets' halen: doelstellingen die vaak in precieze aantallen omschreven zijn.
Deze targets worden gecommuniceerd met de Tweede Kamer, en gaan daarmee in de hoofden van de ambtenaren die ze moeten halen ?n de fractiespecialisten uit hetzelfde terrein een eigen virtual reality vormen, die sterk sturend wordt in het ambtelijke werk. Er is een Haagse MATRIX ontstaan.
Met het verantwoorden van concrete targets is er aandacht gekomen voor prestaties en resultaten. Dat was hard nodig: de werkwijze van de overheid is daardoor zeker verbeterd en transparanter geworden. De prestaties zijn omhoog gekrikt. Maar het leidt er ook toe dat ambtenaren zich steeds meer richten op die meetbare indicatoren voor succes. Het formuleren en halen van de doelstellingen gaat meer en meer een eigen leven leiden. Wij zien grote risico's in deze benadering.
Op de eerste plaats voor de kwaliteit van het beleid. Louter sturen op enkele kwantitatieve doelstellingen werkt niet en heeft in de praktijk niet het gewenste effect. 'Targets' gaan een eigen leven leiden, en de inspanningen van de door de overheid bekostigde organisaties worden meer gericht op de daardoor gecre?erde afgeleide doelstellingen dan op de wezenlijke zaken: de politie zorgt niet voor meer veiligheid, maar produceert meer processen-verbaal, in het ziekenhuis wordt het aantal operaties belangrijker dan de gezondheid van de pati?nten, leraren richten zich steeds meer op cito-toetsscores en examenresultaten ten koste van de vormingsaspecten van het onderwijs.
Een tweede risico betreft de professionaliteit van de organisaties in het publieke domein. Immers, de professionaliteit van politie-agenten komt niet terug in het aantal processen-verbaal dat zij weten uit te schrijven, maar in hun bijdrage aan de veiligheid. En leraren ontlenen hun arbeidssatisfactie en professionele eergevoel niet aan een hoge score op een cito-toets, maar aan de ontwikkeling die ze kinderen zien doormaken. Dienstbaarheid aan de publieke zaak is geen kwestie van simpele ?targets'. Natuurlijk hoort bij een professionele cultuur ook dat er verantwoording wordt afgelegd, maar de huidige cultuur van meten en controleren levert een schijnverantwoording op. Het is een vorm van technologisch denken die geen recht doet aan de sociale werkelijkheid: een werkelijkheid waarin de 'opbrengsten' van beleid geen kwestie zijn van tellen en meten, maar van interpretatie en beleving.
Externe ori?ntatie, ontkokerd werken, samenwerking: in menig departement wordt al jaren lang niets anders gepredikt. Vaak gaat dit vergezeld van een aankondiging van een cultuuromslag of een ingrijpende mentaliteitsverandering. In al die organisaties die zo nadrukkelijk de ontkokering propageren, worden de ambtenaren echter nog steeds nadrukkelijk aangesproken op datgene wat ze voor de eigen afdeling of directie voor elkaar weten te spelen in het overleg met andere onderdelen van de overheid. Het gevecht om de centen is daarbij het belangrijkste: een groot deel van de capaciteit van de departementen en ambtelijke diensten gaat op aan het voorbereiden van de eerstvolgende rijksbegroting, voorjaarsnota of najaarsnota. De structuur van de rijksbegroting staat simpelweg niet toe dat er geld wordt toebedeeld aan een samenwerkingsverband van rijksafdelingen die samen een hardnekkig probleem aan kunnen pakken. Dus wordt er op het scherpst van de snee gestreden om het geld op de eigen begrotingsartikelen ondergebracht te krijgen.
Deze praktijk wordt nog versterkt door een dreigende afrekencultuur. Als je als individuele ambtenaar op jouw targets wordt afgerekend, zul je wel uitkijken om je bij het halen daarvan afhankelijk te maken van je collega's door met ze samen te werken.
In deze context is het lastig om in departementsoverstijgende projecten tot resultaten te komen. De deelnemende departementen willen de zeggenschap over hun budget niet echt delen, laat staan uit handen geven. En resultaten van interdepartementaal overleg die op gespannen voet staan met de eigen regelgeving of beleidsvoornemens delven maar al te gemakkelijk het onderspit: de positie van de interdepartementale projectgroep is simpelweg te zwak om voldoende gewicht in de schaal te kunnen leggen.
Ook bij uitvoerende diensten en inspecties is van onvoldoende samenwerking sprake. Door de burger, ondernemer wordt nogal eens geklaagd dat het erop lijkt dat deze diensten langs elkaar heen werken. Wat de ene dienst als norm hanteert wordt door de andere dienst niet toegestaan. Denk daarbij aan bouwvoorschriften, hygi?neregels, etcetera. Een onderzoek in de melkveehouderij leverde het ministerie van LNV een inventarisatie van vele honderden voorschriften op waaraan ??n melkstal moet voldoen, waarvan sommige onverenigbaar waren.
Het opmerkelijke is dat de manco's van de rijksoverheid door de ambtenaren niet ontkend worden. Bij enqu?tes en discussies onder ambtenaren komen de bovengeschetste problemen vaak op tafel. Veranderingen worden echter vaak in gang gezet op een instrumenteel (zo men wil: oppervlakkig) niveau, terwijl de onderliggende denkwijzen dezelfde blijven. Men zoekt bijvoorbeeld oplossingen in verbeterde controle. Onder ambtenaren wordt al gekscherend van een controletoren gesproken: de ene controle wordt op de andere gestapeld.
Van het denken in termen van controle gaat een enorm uniformerende werking uit: controleurs kunnen hun werk nu eenmaal beter doen als er ??n aanpak de juiste is. De druk tot uniformering wordt nog versterkt door een sterke preoccupatie met rechtsgelijkheid: de normen voor de ene burger mogen vooral niet afwijken van de normen voor de andere burger. Wij denken dat deze manier van denken radicaal op de schop moet. In een samenleving van mondige burgers neemt de diversiteit enorm toe. Dat vraagt om een overheid die ruimte biedt voor diversiteit en vari?teit. Beleidsmakers die de grenzen van het toelaatbare regelen in uniforme regels, en controlerende instanties die het handelen van de burger afmeten aan stricte normen slaan de maatschappelijke dynamiek dood. Of een initiatief van een burger 'toelaatbaar' is, zou veel meer afgemeten moeten worden aan de gevolgen van dat initiatief voor de samenleving. Dat vraagt om meer ruimte aan de kant van de regelgeving, en meer interpretatie bij het toezicht.
Een overheid die de maatschappelijke dynamiek de ruimte wil geven, of liever nog wil stimuleren, zal een nieuw verbond aan moeten gaan met de burger. Om het "gepolder" hangt een kwade reuk. Dat is niet macho. Leidt niet tot daadkracht. En dat klopt, zo lang het gaat over institutioneel gepolder, waarbij belangengroepen niet in staat zijn om over hun eigen schaduw heen te springen. Terecht heeft de politiek daar weinig geduld mee. En daarmee komt de verantwoordelijkheid om de burger zelf op te zoeken n?g nadrukkelijker bij de overheid te liggen. En er zijn natuurlijk nog belangengroepen genoeg die w?l tot vernieuwend denken in staat zijn. In die gevallen is luisteren en praten niet verkeerd, zo lang dat niet tot besluiteloosheid leidt. In plaats van het "polderen" bij het grof vuil te zetten, zou een revisiebeurt, van wat internationaal ooit als ??n van de belangrijkste Nederlandse assets werd gezien, niet misstaan.
Beleid gericht op maatschappelijke dynamiek komt makkelijker tot stand in beleidsorganisaties die ook intern de nodige dynamiek kennen. Men zou op de departementen interessante projecten via een vorm van mededinging kunnen aanbesteden aan een groep ambtenaren met het beste projectvoorstel, waarbij aandacht voor externe ori?ntatie – de burger terug in beeld – en samenwerking met andere partijen en diensten tot de belangrijkste criteria voor beoordeling worden gemaakt.
In de tweede plaats pleiten wij voor een revival van de uitvoerend ambtenaar: niet als mechanische toepasser van regels maar als professional, die de opdrachten van zijn politieke baas naar beste professionele inzichten probeert te realiseren, de daarbij gemaakte keuzes voortdurend toetst aan de keuzes van andere ambtenaren, en volledig transparant maakt naar degenen aan wie hij verantwoording verschuldigd is.
Deze nadruk op de professionaliteit van de ambtenaren is cruciaal. Wil het project van minister De Graaf voor een andere overheid echt slagen, willen we de burger echt weer in beeld krijgen, dan is het nodig de huidige top-down cultuur van nadruk op regels en procedures te veranderen. Dit zal de ruimte kunnen bieden aan de professionals in de zorg, de veiligheid, het onderwijs en aan de ambtenaren die dagelijks contact met burgers hebben, om de problemen van de samenleving en de burgers met professionaliteit en bezieling het hoofd te bieden. Professionaliteit is belangrijk, omdat het niet de bedoeling is dat elke ambtenaar zijn eigen normen bedenkt. Bezieling is belangrijk, omdat een mechanische toepassing van regels niet meer volstaat, en gedrevenheid voor de publieke zaak in dit toekomstbeeld de belangrijkste motor zal zijn voor de kwaliteit van publieke diensten.
In dat toekomstbeeld wordt er nog steeds verantwoording afgelegd. Maar daarbij zijn andere manieren nodig om de resultaten te meten bij complexe doelstellingen als het cre?ren van meer veiligheid, gezondheid of onderwijskwaliteit dan het aantal processen-verbaal, het aantal operaties of de hoogte van cito-toetsscores. Complexe maatschappelijke verschijnselen laten zich nu eenmaal niet in ??ndimensionele indicatoren vatten. Er zal nadrukkelijk gestreefd moeten worden naar de verdere ontwikkeling van manieren van verantwoording die aan de complexiteit en veelzijdigheid van de maatschappelijke werkelijkheid recht doen. Het sociale karakter van die maatschappelijke werkelijkheid betekent dat niet volstaan kan worden met 'objectieve metingen'. Onderzoek naar de beleving van burgers zal een belangrijke rol moeten vervullen bij de beoordeling van beleid. Te denken valt aan burgerpanels, die de consequenties van beleid beoordelen, naast meer gangbare instrumenten als enqu?tes en interviews.
Evaluatie van beleid in termen van beleving en interpretatie lijkt in wezen meer op het recenseren van een theatervoorstelling dan op het meten van de hoeveelheid regen. Er zijn creatieve manieren denkbaar om velerlei recensies van beleid tot stand te brengen.
Een verantwoordingscultuur betekent meer dan tevredenheidsonderzoek. Waar diversiteit de norm wordt, wordt van ambtenaren gevraagd om hun keuzes en oordelen nadrukkelijk te toetsen. Die toets vindt enerzijds plaats in het beschreven proces van 'recensies van beleid', anderzijds door onderlinge consultatie en vergelijking. En uiteindelijk zal in onze parlementaire democratie de Tweede Kamer mede op basis van de ?recensies van beleid'haar eindoordeel over het gevoerde beleid geven.
Echte samenwerking komt pas tot stand als ze beloond wordt. Daarvoor moeten er wel een aantal hobbels genomen worden. Voldoende eigen handelingsruimte voor interdepartementale projecten is noodzaak. De machtsbalans tussen departementsoverstijgende projecten en de departementale kokers moet drastisch verschuiven ten gunste van de eerstgenoemde. Als dat niet kan binnen de huidige invulling van de ministeri?le verantwoordelijkheid (ook zo'n idee dat de verkokering eerder in de hand werkt dan bijdraagt aan samenwerking), verdient het aanbeveling om te werken aan alternatieven, bijvoorbeeld door de oplossing van brede maatschappelijke problemen niet aan de verantwoordelijkheid van ??n minister te koppelen, of door de macht van de minister-president bij brede vraagstukken uit te breiden.
Ook binnen de departementen kan veel gedaan worden aan versterking van de samenwerking. Directeuren dienen beoordeeld te worden op de resultaten die ze bereiken met samenwerking, in plaats van de resultaten bij het verdedigen van hun eigen toko.
Betere samenwerking is misschien wel het meest nijpend bij toezichthoudende organen, waarvan sommige door het rijk en andere door gemeenten of provincies aangestuurd worden. Op de werkvloer komen toezichthouders onderling nog wel tot werkbare afspraken, maar het gebeurt ook dat wettelijk gedefinieerde verantwoordelijkheden een goede uitvoering van die afspraken verhinderen. Dat het mogelijk is om tot betere samenwerking te komen, bewijst de douane, die met diverse inspectiediensten convenanten heeft afgesloten om de logistieke processen bij de import van goederen zo weinig mogelijk te verstoren.
Binnen departementen zou bovendien de flexibele inzet van personeel sterk vergroot moeten worden. Daardoor wordt niet alleen meer effici?nt van de beschikbare kennis en capaciteit gebruik gemaakt, het wordt ook mogelijk om voor een complex probleem een aparte projectorganisatie te maken. Dit is uiteraard geen noviteit. Het probleem is alleen, dat tot nu toe onvoldoende wordt doorgepakt: projectdirecties krijgen onvoldoende resources, en interdepartementale dossierteams werken nog steeds voor meerdere bazen. En ook de mobiliteit tussen ministeries gaat nog steeds in de vrieskist zodra er bezuinigingen op stapel staan.
Het is onze overtuiging dat punt 1, 2 en 3 van ons plan alleen kunnen werken indien politici en ambtenaren elkaar weten te vinden in een doorbreking van de huidige cultuur van meten en scoren. De huidige systemen ontnemen steeds meer het zicht op de burger en de samenleving. Ze wekken de illusie dat alle problemen oplosbaar zijn als er een adequate wet, regel of procedure voor bedacht is, kortom dat alle problemen onder controle te krijgen zijn. Dat is een manier van denken die bij technische problemen veel vooruitgang heeft gebracht, maar bij sociale problemen niet opgaat. De overheid – politiek ?n ambtenarij – zou er goed aan doen te erkennen dat niet alle problemen onder controle zijn, en ook niet onder controle zijn te brengen.
Dat is geen makkelijke boodschap in een samenleving die gewend is geraakt aan een technische manier van problemen oplossen. Het betekent dat er een zwaarder accent zal komen te liggen op professionaliteit en verantwoordelijkheid, en de bereidheid om over gemaakte keuzes ?n over de genomen risico's verantwoording af te leggen. Dat vergt dan wel het besef, ook in het parlement, dat daar fouten bij horen.
Dat betekent niet dat fouten altijd zonder consequenties moeten blijven, maar de huidige manier waarop op fouten gereageerd wordt is bepaald geen aanmoediging voor het nemen van risico's, of zelfs maar voor het ondernemen van pogingen om complexe problemen op te lossen. De opvatting dat fouten afgestraft moeten worden, past bij de technologische denkwijze: als de verantwoordelijke beter had opgelet, had de fout niet gemaakt hoeven worden. Als men de samenleving niet ziet als een machine, maar (om een beeld van Herman Wijffels te gebruiken) als een biotoop, dan worden zelfs door de meest oplettende ambtenaren en politici fouten gemaakt, niet omdat ze 'feilbare machines' zijn, maar omdat maatschappelijke problemen alleen tegemoet getreden kunnen worden door interpretatie en uitproberen. Fouten zijn in dat proces niet alleen onvermijdelijk, maar ook noodzakelijk om tot leerervaringen te komen.
Departementen en andere rijksdiensten hebben een negatief imago. Daar is wel wat aan te doen. Belangrijke elementen van zo'n aanpak hebben we hiervoor besproken: een meer naar buiten gerichte werkwijze, betere samenwerking, en een werkwijze die ambtenaren aanspreekt op hun professionaliteit en verantwoordelijkheid. De afgelopen jaren zijn al belangrijke stappen gezet om de kwaliteit van de rijksoverheid te verbeteren. Er is terecht veel aandacht voor de kwaliteit van het ambtelijk leiderschap. Leiderschap kan echter alleen tot haar recht komen als de condities binnen de rijksoverheid over de hele linie bijdragen aan dienstbaarheid aan de publieke zaak.
