Hij ging in op recente pogingen tot vernieuwing binnen de staande overheidsorganisaties door middel van nieuwe managementconcepten gebaseerd op het gedachtegoed van New Public Management (NPM), de internationale stroming die tracht het functioneren van de overheid te verbeteren door werkwijzen uit het bedrijfsleven te introduceren. Hieronder vallen bijvoorbeeld planning & control, marktwerking, contractafspraken en ondernemerschap.
Zijn centrale stelling is dat overheidsorganisaties effici?nter en effectiever kunnen functioneren wanneer publieke managers het accent verschuiven van een normatieve wijze van aansturen naar een werkwijze die gebaseerd is op wat hij noemt ‘stille waarden’.
Aardema constateert dat het aantal normen – in de betekenis van centrale regels die voor alle interne functionarissen gelden – gedurende de laatste decennia sterk is toegenomen. Volgens NPM moet alles geregistreerd en gemeten worden en moet er rationeel gestuurd worden op basis van informatie op maat. Ook moeten er plannen op alle niveaus worden gemaakt met liefst SMART geformuleerde doelstellingen en transparante voortgangsrapportages. Ook het gedrag van ambtenaren moet veranderen. Zij moeten ondernemender en zakelijker worden, meer omgevings- en klantgericht, flexibeler en minder bureaucratisch. Taken en bevoegdheden moeten zo laag mogelijk in de organisatie worden gelegd en managers moeten integraal verantwoordelijk zijn. Volksvertegenwoordigers moeten sturen op hoofdlijnen.
In de praktijk wordt van al deze doelstellingen weinig gerealiseerd. Wel wordt veel tijd besteed aan het opstellen van plannen en rapportages. De weerstand van publieke managers hiertegen groeit. Dit neemt niet weg dat er ook positieve effecten zijn uitgegaan van NPM, zoals inzichtelijker begrotingen en een scherper idee hoe we de overheid het liefst zien functioneren. De negatieve effecten lijken echter te overheersen. De pogingen de veelvormige werkelijkheid van het openbaar bestuur te vangen in sjablonen doen geen recht aan de veelvormige werkelijkheid. Managers krijgen door deze wijze van aansturen geen greep op hun medewerkers. Hun reactie is vaak nog meer topdown ingezette normering. Hierdoor gaan nog meer tijd en middelen op aan systemen, instrumenten en deskundigen. Het is niet denkbeeldig dat dit ten koste gaat van het ?echte werk’.
Aardema vraagt zich af waarom de overheid zo weinig doet met de resultaten van onderzoek waaruit blijkt dat eenzijdig topdown voorschrijven meestal niet leidt tot de gewenste resultaten. Een verklaring waarom zoveel centrale normen worden genegeerd richt zich op de economische vooronderstellingen omtrent menselijk gedrag die in het NPM-denken besloten liggen. Deze vooronderstellingen komen er op neer dat mensen gedreven worden door hun eigenbelang, in principe niet te vertrouwen zijn en dat je ze dus klein moet houden met regels. Doordat op deze wijze wordt gestuurd wordt vervolgens dit gedrag bevorderd, aldus Aardema. Nu blijkt dat deze benadering niet werkt is vervolgens de vraag of het mogelijk is dit economisch denken terug te dringen met behulp van een aantal andere vooronderstellingen omtrent menselijk gedrag, zoals betrokkenheid, samenwerking en vertrouwen.
Het gaat dan om iets diepers dan rationele normen en idealen. Dat diepere is niet makkelijk te zien en te vatten, laat staan te managen. Het is meestal impliciet, het zit ergens verborgen. Vandaar de titel van deze oratie: ?Stille waarden’. Het gaat om onderliggende drijfveren in een organisatie. Naast de offici?le normen is sprake van een onderstroom van stille waarden. Stille waarden maken deel uit van het informele circuit en zijn sterker dan de sturingsmethoden vanuit het NPM. Vanuit stille waarden kiezen mensen ervoor of ze zich wel of niet overeenkomstig de in hun organisatie geldende normen zullen gedragen. Het idee van stille waarden sluit aan bij het aan populariteit winnende sociaal constructivistische denken: vanuit interactieve processen van betekenisgeving valt voor een belangrijk deel te verklaren waarom het collectief gaat zoals het gaat. Ofschoon stille waarden niks nieuws zijn, worden ze nog niet zozeer beschouwd als mogelijk tegenwicht tegen overnormering. Daarin ligt een weg tot verbetering, aldus Aardema.
De huidige praktijk van planning & control in overheidsorganisaties geeft geen vrolijk beeld. De overheid probeert de samenleving op alle mogelijke manieren te bewijzen dat zij goed bezig is. Bestuurders willen het beter doen dan hun voorgangers, hetgeen de overtreffende trap uitlokt. Publieke managers gaan hierin mee.
Dit verklaart waarom er zo slecht wordt geprioriteerd: niemand heeft er direct belang bij! Het stapelen van beloftes en voornemens scoort beter. Na de te ambitieuze planning wordt in tussentijdse rapportages aangegeven dat alles volgens plan verloopt. Bovengeschikten krijgen vooral te horen wat zij willen horen. Of de uitvoering werkelijk goed verloopt is van mindere zorg en prioriteit. Daarom is in de praktijk nauwelijks sprake van beleidscontrol. In de overheidspraktijk bestaat echter niet alleen nauwelijks beleidscontrol, maar vaak ook nauwelijks financiële control.
De oorzaak hiervan ligt veelal in het tekort schieten van de financiële administratie op het laagste niveau. Niemand die zich schijnt bezig te houden met wat er diep in de organisatie werkelijk gebeurt. Op de aangeleverde offici?le planning & controlgegevens wordt vervolgens nauwelijks gestuurd. De informatie is door iedereen met enige tegenzin aangeleverd. Loyaal, want het moet, maar ook minimaal. De werkelijke zaken worden niet gedaan op basis van deze informatie, maar in het informele circuit. Wat de politiek-bestuurlijke top verlangt blijft hangen tussen top en werkvloer. Beleidsinhoudelijke verwachtingen worden niet waargemaakt. De media rollen daar overheen. In politiek-bestuurlijke ogen wordt de cultuur binnen de organisatie dan al gauw gekenmerkt door onvoldoende steun, luiheid of zelfs tegenwerking. Dus: negatieve beeldvorming van boven naar beneden.
De ambtelijke top is bezig met andere zaken dan het schakelen tussen beleid en uitvoering. De inhoudelijke voortgang gaat vooral tussen individuele bestuurders en managers of deskundigen. Directie en managementteams gaan meer over randvoorwaardelijke zaken, zoals taken en bevoegdheden, spelregels, organisatieverandering en nieuwe gedragsnormen. De wens tot het revitaliseren van de organisatie lijkt een belangrijke stille waarde van het publieke management. Wat dat precies betekent in termen van operationeel gedrag wordt niet altijd voldoende duidelijk gemaakt, met als gevolg dat het op de werkvloer niet wordt overgenomen. De vinger wijst dan al snel naar beneden. Dus zowel de politieke bestuurders als de ambtelijke top zijn ontevreden over de ambtenaren!
Op de werkvloer zijn functionarissen intussen bezig met hun eigen professionaliteit. Velen zijn loyaal en gedreven, vooral met dat wat zij zelf weten en belangrijk vinden. Van de managementinformatie die zij periodiek aanleveren horen zij meestal weinig terug. Dat verhoogt de motivatie niet. Ook wijst de vinger al snel naar boven: het bestuur wil te veel, kiest niet en stelt te weinig middelen beschikbaar. Het ambtelijk topmanagement doet te weinig en is onzichtbaar. Dus vanaf de werkvloer: negatieve beeldvorming van beneden naar boven.
Overnormering blijkt uit de grote hoeveelheid idealen en normen. Zoveel dat het voor de meeste functionarissen onmogelijk is om daaraan te voldoen. Gelukkig vraagt ook niemand dat. Want anders dan de stukken suggereren, heerst informeel een non-interventiecultuur. Op papier is iedereen aan het plannen en verantwoorden, maar als het erop aankomt wordt niemand echt aangesproken op zijn prestaties en gedrag. De door de top uitgevaardigde normen schieten hun doel voorbij!
Het openbaar bestuur kent zo gescheiden circuits die min of meer los van elkaar staan. Ze hangen zo losjes samen dat vernieuwing op het niveau van de organisatie als geheel lastig is. Op operationeel niveau ontstaat de paradox dat juist omdat er te veel moet – wat niet kan en waarop onvoldoende wordt gecontroleerd – voor de medewerkers op de werkvloer de vrijheid bestaat om zelf prioriteiten te stellen en beslissingen te nemen. Volgens de chaostheorie zullen daar waar rationele beheersing faalt of ontbreekt zelforganiserende mechanismen een minimaal benodigde orde bewerkstelligen. In de praktijk gebeurt dat ook, constateert Aardema. Er zijn wel minpunten: negatieve beeldvorming, ineffici?nties en mensen die de kantjes ervan aflopen. Het gevolg van deze situatie is dat, bij gebrek aan tegenwicht van de generalisten, topmanagers en bestuurders, de specialisten op basis van eigen stille waarden keuzes maken.
Aardema heeft in het kader van zijn oratie onderzoek gedaan onder publieke managers waarin hij de relatie legt tussen de eigen competenties en ambities enerzijds en de gewenste organisatiecultuur anderzijds. Uit dit onderzoek blijkt onder andere dat publieke managers een tamelijk groot vertrouwen hebben in eigen kunnen, ook al denken hun eigen medewerkers daar anders over. Publieke managers zien tal van verbeteringsmogelijkheden voor hun eigen organisatie, maar vinden overwegend dat anderen dan zijzelf die veranderingen moeten realiseren. Zij weten zelf niet goed hoe zij de situatie kunnen veranderen. Ook blijkt dat publieke managers veel tijd besteden aan regelen en beheersen, terwijl zij graag meer tijd zouden hebben voor activiteiten die samenhangen met mensgerichte, omgevingsgerichte en resultaatgerichte activiteiten. Veel managers doen zo niet wat ze zouden willen en moeten doen.
Deze onevenwichtigheid verklaart, volgens Aardema, wellicht de huidige trend in de literatuur om te zoeken naar andere dan topdown normerende sturings- en managementinstrumenten, minder controle en toezicht, meer zelfsturing en samenwerking, meer mensgerichtheid en empowerment van binnenuit en meer aandacht voor procesmatige en veranderkundige aspecten.
Relativering is hier op zijn plaats. Er zijn immers stille waarden die een reactie zijn op bepaalde nauwelijks te be?nvloeden systeemkenmerken van het openbaar bestuur, zoals het primaat van de politiek, de publieke verantwoordingsplicht en de rol van de media in dat verband. Mogelijk vertaald deze externe druk zich intern onvermijdelijk in een structurele controle- en reguleringsreflex en conformistische gedragspatronen.
Dit betekent niet dat er geen verbeteringsmogelijkheden zijn. Echter deze zijn volgens Aardema marginaal. Ervaringen leren dat daar waar betere prestaties worden geleverd meer wordt aangesloten bij de stille waarden en dat managers minder klassiek normerend te werk zijn gegaan. Oplossingsrichtingen schuilen daarom vooral in accentverschuivingen in de managementstijl.
Al met al geen rooskleurig beeld! Hoewel het plaatje hier schematisch is neergezet geeft het een helder inzicht in de werelden van politici, ambtelijke top en werkvloer op dit moment. Ook wordt zichtbaar hoe beeldvorming ontstaat en wat de gevolgen zijn voor de onderlinge verhoudingen van een managementconcept dat algemeen wordt omarmd, maar dat slechts beperkt bruikbaar is voor de publieke sector. Voor mij een reden om argwanend te blijven voor het klakkeloos overnemen van een managementhype zonder eerst grondig te analyseren of deze past bij de organisatie in kwestie!
Bert van Ravenhorst,
Februari 2006.
