Roel in ’t Veld heeft een uitstekend boek geschreven over de oplopende spanningen tussen politiek, media en wetenschap in de samenleving en formuleert de richting van een wenselijke vernieuwing. Dit zowel institutioneel als anderszins. In ‘t veld onderscheidt drie belangrijke velden voor beleidsontwikkeling: wetenschap, netwerken van stakeholders en de toekomst. In ‘t Veld spreekt van een kennisdemocratie. Daarbij is robuustheid (en niet validiteit) bij beleidsontwikkeling naar stakeholders, en naar de toekomst toe, een centrale factor.
Zowel de overheid als de wetenschap blijken, als het gaat om kennisontwikkeling in relatie tot maatschappelijke complexe vraagstukken, tekort te schieten. In mijn ogen verplichte literatuur voor politici, wetenschappers bestuurskunde en ambtenaren.
Een uitgebreide samenvatting van Max Herold.
De wereld is complexer geworden. Zygmunt Bauman wijst in zijn ‘Under Siege’ (2002) op het feit dat de globaal toegenomen interdependenties enerzijds veroorzaken dat iedereen mogelijke vlinder-storm effecten kan veroorzaken. (noot: het vlinder effect is een begrip uit de chaostheorie. Een vlinder die met zijn vliegbewegingen in Brazilië een tornade in Texas veroorzaakt). Anderzijds zijn wij toch vooral omstanders geworden.
De politieke agenda is vol van zogenaamde ‘wicked problems’. Dat zijn vraagstukken die in tenminste twee opzichten onzekerheid en complexiteit veroorzaken: er bestaat geen consensus over dominante waarden die bij de oplossing van een vraagstuk in acht moeten worden genomen, en er bestaat al evenmin overeenstemming over de vraag welke kennis nu eigenlijk relevant is om het vraagstuk aan te pakken. Daarbij lijken de nieuwe media voornamelijk bottom-up te werken, terwijl de klassieke top-down informatie uitzaaien.
Een typologie van beleidsproblemen (Typologie van Hisschemöller)
|
Consensus over van belang zijnde kennis |
Consensus over in geding zijnde waarden | ||
| + | – | ||
| + | Gestructureerd probleem | Slecht gestructureerd probleem | |
| – | Matig gestructureerd probleem | Ongestructureerd (wicked) probleem | |
In die complexere wereld werken de belangrijkste maatschappelijke arrangementen hiërarchie, markt en netwerk door elkaar heen.
De staat als klassieke hiërarchie bestaat soms nog wel, maar vaak is haar gedaante getooid in weefsels die een netwerk verraden. Dit in het verlengde van zowel de horizontale (convenanten, netwerken) als verticale (hiërarchie, regels) beleidsinstrumenten die de overheid hanteert.
Daarbij zij opgemerkt dat als de potentiële convenantpartners er niet in slagen tot overeenstemming te komen, de overheid nog altijd het instrument rest van regelgeving om haar beleidsdoelen te realiseren.
Netwerken kenmerken zich echter door afwezigheid van centraliteit. Daarbij zijn betrekkingen tussen actoren in niet-oneindige netwerken in ieder geval (mede) gebaseerd op empathie. Daarbij reflecteren deze betrekkingen het bewustzijn dat steeds ook andere actoren binnen het netwerk de gevolgen van hun handelen zullen ondervinden.
Naast netwerken en hiërarchieën zijn er markten. De voornaamste verschillen tussen markten en netwerken zijn:
– Markten kunnen functioneren op basis van uitsluitend egocentriciteit; empathie is niet vereist.
– Markten bestaan in het algemeen alleen uit horizontale, contractuele, relaties terwijl netwerken tevens semi-hiërarchische relaties kunnen herbergen.
– Markten zijn gekarakteriseerd door bilaterale relaties, terwijl netwerken vaak ook multilaterale relaties zullen kennen.
Horizontale en verticale sturingsinstrumenten
Als er sprake is van zowel horizontale als verticale instrumenten die worden gehanteerd binnen een sturingssysteem, wordt er gesproken van ‘hybride’ systemen. Verschillende ontwikkelingen zorgen er voor dat hiërarchisch sturen niet meer de enige en soms zelfs niet meer de overheersende manier van sturen is.
Het gevolg van meer variëteit in sturen is dat de dominantie van een enkele partij steeds kleiner wordt en tegelijkertijd de mogelijkheid van perverteren of hinderen van afzonderlijke partijen sterk is toegenomen. Dat leidt tot een toenemende aandacht voor zaken als ketenregie, interactieve beleidsontwikkeling, coproductie, ontkokering, interdepartementale en interregionale samenwerking.
Daarbij zij echter de kanttekening geplaats dat verticale systemen uiteraard nog steeds hun invloed uitoefenen op horizontale systemen en werkwijzen (directe vormen van democratie) en uiteraard kennisstromen. Bedenk dat in een democratie ‘representatie’ (als deel van het verticale sturingssysteem) een vertegenwoordiging wordt voorzien van een mandaat om beslissingen te nemen in alle publieke domeinen voor een zekere periode. Dat betekent dat een ‘overheid als netwerkorganisatie’ niet zo maar kan. Er kan spanning zijn met de verticale sturingssystemen.
Ook intern organisatorisch zijn er zo grenzen. Netwerk-initiatiefnemers gaan aan de slag en komen bijv. na verloop van tijd controllers tegen die vanuit de comptabele hiërarchie komen vertellen dat een en ander toch anders had gemoeten met allerlei sancties van dien.
We nemen echter waar dat de representatieve democratie aan verval onderhevig is, maar we zijn er tegelijkertijd normatief en emotioneel sterk aan gehecht. Bovendien staat ons geen alternatief voor ogen.
Het concept kennisdemocratie
Het concept kennisdemocratie is ontwikkeld om een nieuw licht te kunnen laten schijnen op betrekkingen tussen kennisproductie en –verspreiding enerzijds en het functioneren van media en onze democratische instituties anderzijds. Daarbij terugkomend op de nieuwe media, duidelijk lijkt dat bottom-up media niet alleen de burger macht geven, maar ook de mogelijkheid geven om niet door centrale actoren gereguleerde kennisnetwerken van informatie te voorzien, kennis uit te wisselen, en zelfs kennis te produceren en te verspreiden. Dit heeft vergaande consequenties voor de algemene machtsstructuur. Hebben nationale regeringen veelal aanzienlijke mogelijkheden om top-down media te manipuleren en zelfs te censureren, de mogelijkheden om bottom-up media te beïnvloeden zijn veel geringer.
Crisis in de parlementaire democratie
Recent is door een groot aantal auteurs de noodklok geluid over de crisis waarin de parlementaire democratie zich bevindt. Dahrendorf (2002, Die Krisen der Demokratie: ein Gespräch) stelt daarbij de volgende vragen:
1. How can we bring about change in our society without violence?
2. How can we control the rulers with the support of a system of checks and balances and ensure that they will not abuse power?
3. How can all citizens participate in the exercise of power?
Democratie-bedreiging 1: naast bottom-up en netwerken óók een nieuwe elite
Naast alle bottom-up en netwerk krachten wijst Dahrendorf óók op het bestaan van een nieuwe elite, een wereldwijde klasse die profiteert van zijn competentie om alle opties van informatietechnologie te benutten. Deze elite heeft volgens Dahrendorf de neiging zich los te maken van de traditionele democratische instituties.
Op wereldniveau treft men geen enkele democratische instelling aan. Het globale economische conglomeraat mag heersen omdat er nauwelijks enige werkzame tegenkrachten zijn. Op deze wijze betekent globalisering dus een onmiddellijke bedreiging voor de democratie.
Democratie-bedreiging 2: mediapolitiek
Ook de mediapolitiek is een bedreiging voor de democratie waarbij de volgende redenering wordt gehanteerd. Vanwege het verdwijnen van overheersende en consistente politieke ideologieën zijn politieke partijen begonnen zich te gedragen als economische actoren die streven naar een maximaal aantal stemmen bij de eerstvolgende verkiezingen. Persoonlijkheden in plaats van programma’s worden het voornaamste onderscheidene kenmerk van de politieke partij en alleen via de massamedia is het mogelijk persoonlijkheden te verkopen. De media hebben de politiek weer broodnodig voor die nieuwsproductie die hun een competitieve voorsprong verschaft ten opzichte van hun concurrenten. Structurele wederzijdse afhankelijkheid tussen politiek en media is daarmee een kenmerk van onze samenleving geworden.
Democratie-bedreiging 3: individualisering
Door zich aan te sluiten bij meerdere ‘single issue’- organisaties, is het voor een burger mogelijk zich per eigen waarde te laten vertegenwoordigen (gefragmentariseerde individuen). Maar op het moment dat de mogelijkheid van gefragmentariseerde individuen zich begint uit te drukken in de maatschappij, zullen permanente spanningen onvermijdelijk zijn tussen enerzijds het verlangen de democratie te optimaliseren – begrepen als de soevereiniteit van de burger – en anderzijds de noodzaak van centraliteit. Immers waarom zou een kiezer behept met een gefragmenteerd waardenpatroon zonder gemeenschappelijke noemer en verspreid over een groot aantal terreinen (in plaats van een ‘ideologie), er de voorkeur aan geven om zich te laten vertegenwoordigen door een algemene vertegenwoordiger die vage en flexibele standpunten inneemt?
Het probleem van de wetenschap
Naast de democratie, heeft ook de wetenschap een probleem. De moderniteit kenmerkt zich onder meer door vooruitgangsgeloof. Moderne wetenschap stoelt op causaliteit. Kennis in de vorm van causaliteiten suggereert dat je met wetenschap veranderingen kunt sturen. Wie de bewegende wereld waarneemt, weet dat het klassieke beeld van innovatie als doelbewust nagestreefde en door rationeel handelen bewerkstelligde verandering daar niet de overhand heeft.
Wetenschap-probleem 1: causaliteit schiet tekort
Causaliteit als oorzaak-gevolg relatie en algemeen geldende causale verbanden schieten tekort als verklaring of onderbouwing van maatschappelijke dynamiek. Naast causaliteit spelen dialectiek, reflexiviteit en serendipiteit een grote rol.
-
Dialectiek
Onder dialectiek wordt verstaan dat elke ingezette verandering start met een impuls of uitgangspunt (these) waar al in zichzelf het tegenovergestelde uitgangspunt besloten ligt. In de wording van een impuls tot verandering balt zich de tegenkracht al samen (Noot MH: Carl Gustav Jung had daar ook een mooi woord voor: enantiodromie). -
Serendipiteit
Bij serendipiteit ben je juist alert op wat er langs komt, kun je het ‘toeval’ plukken en daarmee succes oogsten. Dit is een intuïtieve methode, het is geen cognitieve notie. Het is het ontwikkelen van een zesde zintuig voor het herkennen van toeval en de toegevoegde waarde die het op de een of andere wijze kan hebben. -
Reflexiviteit
Reflexiviteit betekent dat mensen kennis nemen van kennis, daarvan leren en zich daardoor weer anders gaan gedragen waardoor de kennis onmiddellijk potentieel obsoleet is geworden.
We kunnen alleen dan bewust werken aan omvattende maatschappelijke innovatie, als we onder andere leren schakelen tussen causale en niet-causale wijzen.
Kijkend naar wetenschap dient het in maatschappelijk opzicht niet meer te gaan om de ontwikkeling van zuiver wetenschappelijk onderzoek die zich leent voor weerlegging of is te toetsen aan kwaliteitscriteria. Nee, robuustheid is de meest verlangde karakteristiek.
Wetenschap-probleem 2: veel actoren met een eigen perceptie
Dat in een wereld met een veelheid van actoren die allemaal hun eigen perceptie op een bepaald beleidsprobleem hebben. In de wetenschappelijke literatuur bestaan verwante stromingen die alle in deze richting aanbevelingen formuleren. Postnormale wetenschap, citizens science en ‘mode 2’ – science zijn daarvoor gebruikelijke benamingen.
Deze ontwikkeling sluit aan bij de vooronderstelde ‘wisdom of the crowds’ en meer concreet bij het toepassen van methoden van interactieve beleidsontwikkeling (burgerparticipatie) en transdisciplinaire procesvoering.
Daarbij wordt geconstateerd dat wetenschappelijke kennis als bouwsteen voor oplossingen steeds sterker naar voren. Maar die kennis wordt ook onderwerp van wetenschappelijk en politiek dispuut in onderlinge vervlechting en is soms te associëren met bepaalde belanghebbende in beleid. De kunst is wetenschappelijke kennis zo toe te passen en te verbinden met andere soorten kennis, dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de relevantie en de bruikbaarheid ervan.
Een netwerkbenadering (multi-actor) doet recht aan de variëteit en dynamiek van beleidsvorming. In de wetenschapsfilosofie is men allang tot de conclusie gekomen dat er geen ‘waardevrije’ kennis bestaat. De klassieke scheiding tussen wetenschap en beleid wordt opgeheven als men er naar streeft om tot ‘gedeelde’ waarheid te komen. Zowel een beleidsprobleem zelf, als de kennis die er over bestaat, wordt in het multi-actormodel als een sociale constructie beschouwd. De kennis die tijdens een beleidsproces wordt aangeboord en gegenereerd kan zien als een resultante van wederzijdse beïnvloeding. Dit concept blijkt in de beleidspraktijk tot op heden nog geen echte weerklank te hebben gevonden.
Uiteraard speelt ook de wetenschapper zelf een rol. Hoe ziet hij zichzelf in relatie tot de beleidsmaker. Hoppe en Huis (2003, werk op de grens van wetenschap en beleid: paradoxen en dilemma’s) hebben daarvoor een handig schema ontworpen.
Discoursen van grensverkeer tussen wetenschap en beleid
|
Operationele code |
Primaat bij wetenschap |
Geen primaat; dialoog |
Primaat bij politiek |
|
Divergerende functies |
(1) Verlichtings-discours: wetenschap als leverancier van ideeën. |
(2) Pleitbezorgers-discours: wetenschap als leverancier van argumenten. |
(3) Bureaucratisch discours: wetenschap als data-leverancier. |
|
Convergerende fucties |
(4) Technocratisch discours: wetenschap als virtuele macht. |
(5) Leer-discours: gemeen-schap van onderzoekers als politiek rolmodel. |
(6) Ingenieurs-discours: wetenschap als markt voor (sociale) technologieën. |
In termen van wetenschap, sprekend over ‘wicked’ problems, zijn alleen de rollen 2 en 5 bruikbaar.
Het probleem van de overheid.
Toch is dergelijke vorm van kennisontwikkeling bij lange na niet gemeengoed. Daarbij is het nuttig om te bedenken dat politici ten minste de neiging zullen vertonen om vanuit hun machtsstreven ook de ontwikkelingen van kennis te willen beïnvloeden. En dat geldt uiteraard ook voor beleidsambtenaren. Regelmatig speelt ook een rol dat er voor lange termijn beslissingen op de korte termijn beslissingen dienen te worden geoperationaliseerd die impopulair zijn.
De taken, de bevoegdheden en de structuur van overheidsinstellingen weerspiegelen het verleden en houden dat vast. Instellingen worden gevormd en in stand gehouden op basis van kennis die men heeft verkregen door lessen te trekken uit beslissingen, handelingen en gevolgen die zich hebben voorgedaan. Daarom missen deze instellingen gewoonlijk het vermogen om soepel met nieuwe, onvoorzienbare problemen of kansen om te gaan. In het verlengde daarvan bevatten beleidstheorieën en instrumenten impliciete en/of expliciete denkbeelden, zoals een focus op gecentraliseerd of gedecentraliseerd bestuur. Bovendien kunnen deze instrumenten van besluitvorming(sondersteuning) ook verborgen normatieve aannames bevatten. Deze theorieën zijn gestold in regels, bekostigingssystemen en vaste gewoonten.
Toekomststudies
Om robuust beleid te kunnen maken is het niet alleen van belang om oog te hebben voor de wetenschap en de actoren in het speelveld (Noot MH: omgevingsrobuustheid: denk aan uitvoerbaar en handhaafbaar beleid). Ook de toekomst is van belang. Is beleid robuust ‘naar de toekomst toe?’ Toekomstonderzoek houdt zich bezig met een nog niet bestaande werkelijkheid en is daardoor niet momentaan te toetsen, zoals het object in gewoon wetenschappelijk onderzoek.
In toekomstonderzoek verschuift het accent van een streven validiteit en waarschijnlijkheid naar plausibiliteit (dit is niet de waarschijnlijkheid maar de aannemelijkheid er van) en haalbaarheid (probeert juist zowel expliciet aandacht te geven aan de verschillende objectiveerbare technisch-wetenschappelijke zaken én de subjectieve oordelen).
Dimensies van toekomstextrapolaties
| Dimensie | Theorie aanwezig | Geen theorie aanwezig |
| Informatie aanwezig | Vooorspellingen | Extrapolatie |
| Geen informatie aanwezig | Scenario’s en simulaties | Gokken |
Ook zijn intuïtie, creativiteit en reflexiviteit (inlevingsvermogen) nodig om de verbindingen te leggen tussen de verschillende mogelijke ontwikkelingen in de toekomst. De scenariomethodiek en ontwerpend toekomstonderzoek zijn bekende voorbeelden van participerende vormen van toekomstonderzoek. Bij de scenariomethodiek gaat het er om meerdere plausibele toekomstbeelden te maken die allen een even grote waarde worden toegekend. Deze toekomstbeelden kunnen worden gebruikt om beleidsmaatregelen te toetsen dan wel na te gaan wat er nu dient te gebeuren om in die toekomstbeelden goed uit de voeten te kunnen. Ook kunnen deze toekomstbeelden helpen in het ontwikkelen van ‘early warning’ en ‘early detection’ – systemen.
Toch ziet men binnen de overheid een beperkte doorwerking van toekomstverkenningen. Dit is mogelijk te verklaren omdat bijv. toekomstonderzoek op het terrein van omgevingsbeleid door de afdeling milieu van een overheidsorganisatie anders wordt gelezen dan de sector cultuur van diezelfde organisatie.
Een ander verklaring voor de beperkte doorwerking van toekomstonderzoek in het beleid kan worden gezocht in specifieke institutionele regels en routines (sociale constructies) die het handelen van medewerkers en partijen, en bijgevolg ook het verloop en de uitkomsten van de interactie tussen partijen in belangrijke mate structureren. Het gaat om verzamelingen van doorgaans stilzwijgend overeengekomen afspraken/ongeschreven regels die door actoren als min of meer vanzelfsprekende sociale feiten geaccepteerd worden. Institutionele regels zijn in dit kader niet de randvoorwaarden die van buitenaf op actoren inwerken, maar de rolvoorschriften die actoren van binnenuit als een vanzelfsprekende sociale verplichting ervaren. Het gaat om bij de actoren ingesleten logica over alles wat in een bepaalde situatie als gepast moet worden ervaren: the logic of appropriateness.
Naar een kennisdemocratie.
Onze democratie heeft de kenmerken van een turbulente democratie met vele ‘wicked problems’.
In een dergelijke context is de formalisering van voorstellen voor herstel, verlevendiging en verbetering van de democratie hachelijk. Het is immers onzeker of een dergelijke activiteit effectief is.
De voorstellen op dit terrein zijn als volgt in te delen:
1. Bestrijd de ontaarding van de representatie door de rol van de volksvertegenwoordigers terug te dringen en de positie van direct gekozen bestuurders te versterken.
2. Vervang representatie bij beleidsbeslissingen door vergroting van participatie van burgers en organisaties bij interactieve beleidsontwikkeling.
3. De overheid treedt terug als eigenstandig besluitvormer en introduceert veilingen en overeenkomstige arrangementen om tot collectieve beslissingen te komen.
4. Introduceer meer vormen van directe sturing door aan burgers aandelen of vouchers ter beschikking te stellen om samen tot collectieve beslissingen te komen.
Daarbij is het natuurlijk niet zo dat deze ontwikkelingen door ministeries worden omarmd. Verwarrende en ingewikkelde reflexieve verschijnselen worden waargenomen. Ministeries ontwerpen strategische onderzoeksagenda’s, maar niet zelden bewegen de researchactiviteiten die door diezelfde ministeries worden gefinancierd, in een geheel andere richting. Een ander opvallen punt: het aantal controllers en voorlichtingsdeskundigen op ministeries stijgt verder ten koste van de kennisintensieve functies.
De schoonmaakacties om het aantal relatief onafhankelijke advieslichamen in het publieke domein te beperken, en de daarnaast stijgende intensiteit van hiërarchie in het politieke domein, ondersteunen de hypothese dat het evolutionaire patroon in ons land kan worden gekenschetst als juist vermindering van dat type ‘checks and balances’ die als schokdempers in datzelfde evolutieproces zouden kunnen dienen.
Samenvatting door Max Herold
November, 2011.
Meer weten?
Via managementboek.nl
‘Kennisdemocratie’ verkent de oplopende spanningen tussen politiek, media en wetenschap in onze samenleving en formuleert de noodzaak van vernieuwing.
Democratie is een ijzersterk merk en historisch een zeer succesrijk besturingsmodel voor samenlevingen. Maar democratie is nu aan erosie onderhevig. Waarden zijn gefragmenteerd en politiek is verplaatst naar de media. De tevredenheid van burgers over de politiek neemt af, terwijl populisme toeneemt, evenals het aantal pogingen tot burgerparticipatie in bestuurlijke besluitvorming.
Hoe zit het met de ontwikkeling van nieuwe kennis in deze complexe maatschappij? Is deze kennis bruikbaar of roept ze conflicten op? Wat is de betrouwbaarheid van kennis die via de nieuwe media wordt verspreid?
In ‘Kennisdemocratie’ onderzoekt Roel in ‘t Veld de richting van wenselijke institutionele en andere vernieuwing. Hij geeft mogelijke antwoorden, maar stelt vooral veel nieuwe, relevante vragen:
• Wat is de relatie tussen kennisproductie en -verspreiding enerzijds, en het functioneren van media en democratische instituties anderzijds?
• Zijn de spanningen nog te beheersen tussen klassieke politiek en directe participatie, tussen klassieke, formele media en nieuwe, informele media, en tussen klassieke disciplinaire wetenschap en nieuwe, transdisciplinaire vormen van kennisontwikkeling?
• Is het institutionele bestel van hedendaagse samenlevingen wellicht obsoleet geraakt door sociale ontwikkelingen en technologische vernieuwingen?
Inhoudsopgave
1. Inleiding
2. De betekenis van kennis voor democratie
3. Complexiteit
4. De ontwikkeling van democratie
5. Politiek, wetenschap en media
6. Kennis en beleid
7. Toekomststudies
8. Uitweiding over toekomstonderzoek
9. Naar kennisdemocratie.
Klik op: http://www.managementboek.nl/boek/9789052617572/kennisdemocratie-roel_in_t_veld?affiliate=1910
