Onderstaand artikel is eerder gepubliceerd september 2015 en thans uitgebreid. In deze versie wordt aanvullend ingegaan op integriteit en moraliteit. Daarbij wordt aandacht besteed aan ‘rankism’. Dat is op basis van de literatuur van Robert W. Fuller (2001, 2003, 2006) te omschrijven als ‘het exploiteren, benadelen en ‘inferieur maken’ van ondergeschikten ten behoeve van het behoud dan wel de versterking van de positie van degene(n) hoger in rang’.
1. Inleiding
Het was in 1993 dat in de Tweede Kamer een motie van Groen Links (Willems) werd aangenomen waarin de toenmalige regering werd opgeroepen te experimenteren met het vroegtijdig betrekken van burgers bij maatschappelijke issues. Als men naar de lange ontwikkelingshistorie kijkt van dit ‘Van Buiten naar Binnen’ – thema van meer dan 20 jaar, zou de verwachting moeten zijn dat interactieve tools tegenwoordig een centrale plaats in de vaardigheden en werkwijzen van beleidsambtenaren van Ministeries hebben gekregen. Toch blijkt dat nog niet zo te zijn.
In dit artikel zullen hiervoor enkele, met elkaar in verband staande, verklaringen worden aangereikt te weten:
- De combinatie bureaucratie en wetenschap, waarbij vooral wordt geput uit de inzichten van James C. Scott’s boek ‘Seeing like a state’.
- De organisatorische structuur van politiek en organisatie.
- Politieke macht.
- Ongeschreven regels.
- (Vermindering van) integriteit/moraliteit (mede door gevallen van ‘rankism’).
In de verklaringen zit ook een lijn: ze gaan van algemeen naar meer specifiek waarbij met dat laatste wordt bedoeld: de concrete handelingspraktijk van de beleidsambtenaar binnen departementen. Deze wordt hier verkend door middel van een analyse van ongeschreven regels en zal extra aandacht krijgen.
Bovendien is de vooronderstelling dat ze uit elkaar voortvloeien. Zo heeft de organisatorische structuur, zich uitend in geschreven regels, invloed op de wijze waarop politieke macht wordt vormgegeven, de organisatatorische structuurregels en politieke macht de ongeschreven regels fundamenteel vormgeven wat weer consequenties heeft voor de morele ontwikkeling van ambtenaren.
Tot slot zullen twee oplossingsrichtingen worden verkend om van buiten naar binnen werken te stimuleren:
- De ongeschreven regels beïnvloeden vanuit de geschreven regels.
- Mogelijkheden van leiding gevenden en beleidsambtenaren binnen de ongeschreven regels.
2. Van Buiten naar Binnen werken
De motie Willems leidde er onder andere toe dat bij het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat een zogenaamd steunpunt ketenbenadering tot stand kwam. Daarin stond interactief werken, gebruik makend van een kleine variant van de Methode Klinkers, centraal onder de naam ‘ketenbenadering’.
Ook binnen het toenmalige Ministerie van VROM startte men einde jaren ’90 het project Pegasus dat de introductie van interactieve beleidsontwikkeling beoogde. In ongeveer dezelfde tijd (1998) was er bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een programma Relatiemanagement en sprak men over ‘De ramen open zetten’. Enkele jaren verder, begin 2004 kwam dit thema binnen o.a. het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in een iets andere benaming opnieuw op de agenda en werd ‘Van Buiten naar Binnen’ genoemd. Als je beleid wil ontwikkelen ‘Van buiten naar binnen’, geef je de rijkdom van de buitenwereld systematisch een plek in de beleidsontwikkeling. Wat specifiek wordt bedoeld met deze term voor een beleidsambtenaar, is in 2004 kernachtig samengevat door een voormalige Secretaris Generaal van het desbetreffende Ministerie. Deze stelde:
“Geef vorm aan het van buiten naar binnen denken. Geef interactieve tools een centrale plaats in je eigen vaardigheden en werkwijzen. Maak daarbij slim gebruik van de tegenwoordige technologie.”
Een vooruitziende opmerking. Bedenk dat Linkedin, Facebook, Twitter etc. nog niet waren verschenen. Het is overigens niet toevallig dat een dergelijk thema op de agenda van Ministeries is komen te staan, en ook zal blijven. In een meer algemeen artikel van Kupchan (2012:62) in Foreign Affairs met de titel ‘The Democratic Malaise: Globalisation and the Threat to the West’ wordt gesproken over de ‘mismatch tussen een toenemende vraag naar Good Governance en het vermogen van politiek en overheden om die te leveren’. Overheden blijken steeds minder in staat om zogenaamde ‘ongestructureerde’ problemen aan te pakken.
Box: wat is een ongestructureerd probleem?
Een ongestructureerd probleem is een probleem dat nooit één juiste oplossing kent door een ontbrekende consensus over feiten en normen. Elke actor neemt de werkelijkheid anders waar (feiten) en benadert deze vanuit andere normen.
Bij een toenemend aantal actoren die invloed hebben, een steeds belangrijker item. Daarbij ontstaat ook een toenemende kennisdiffusiteit: meningsverschillen over te hanteren normen en ‘wat zijn de feiten?’
(De Bruijn &Ten Heuvelhof, 2007:39)
Verklaring 1: ‘Seeing Like a State’ & de schaduweffecten van de wetenschap
In 1998 verscheen het boek ‘Seeing Like a State’ van James C. Scott dat een dieper inzicht geeft in de relatie tussen staatsbeheersing en wetenschap. Kijken en handelen vanuit de overheid en wetenschappelijk denken blijken hand in hand te gaan. Het ‘meetbaar’ en ‘leesbaar’ en standaardiseerbaar’ maken van zaken (mensen, land, gebouwen etc.) die van belang werden gezien voor de staatsontwikkeling en het beheersen van een land, kan worden gezien als een belangrijke voedingsbodem voor de ontwikkeling en de verspreiding van wetenschap zoals die ontstond tijdens de Verlichting (Scott, 1998). Ook tegenwoordig hebben reguliere beleidsontwikkeling en wetenschap nog steeds een innige relatie met elkaar.
Toch blijkt deze combinatie een schaduwzijde te hebben, zo geeft Scott (1998) aan, die maakt dat lokale praktische kennis van minder waarde wordt gezien als de meer generieke wetenschappelijke kennis. Dit stimuleert het Van Buiten naar Binnen werken niet. Het resultaat is een overheid die de slimheid van de praktijk minder gemakkelijk naar waarde kan schatten en benutten voor het maken van beleid. Scott (1998) protesteerde tegen deze tendens van het buitensluiten van lokale praktische kennis en laat met talloze voorbeelden scherp zien dat een eenzijdige combinatie van (bureaucratische) overheid en wetenschap tot abstracties in denken en handelen leidt met als resultaat een onverantwoorde disconnectie met de praktijk.
Box: het uniforme bos
Een van de eerste voorbeelden die Scott uitgebreid in zijn boek behandelt is uniformiteit (monoculturen in plaats van polyculturen) in de bosbouw. Hoe uniformer het bos, hoe groter de mogelijkheden zijn voor centraal management in termen van beheersing, kosten en efficiencywinst. En de beheersing kan makkelijker worden ‘geroutiniseerd’ in standaardprocedures (Scott, 1998: 18).
In wetenschappelijke termen: je hoeft veel minder variabelen te beheersen. Deze praktijken, die gangbaar zijn op vele terreinen, hebben op diezelfde terreinen veel onnoemelijk grote schade berokkend. De veerkracht, gezondheid en vitaliteit van biologische en sociale systemen werd om zeep geholpen met een toenemende vatbaarheid voor ziektes die in één klap een heel woud voor decennia konden vernietigen.
Hetzelfde, zo laat Scott zien, geldt ook voor sociale systemen. Zoals hij het verwoordt:
“The necessary simple abstractions of large bureaucratic institutions….can never adequately represent the actual complexity of natural and social processes. The categories that they employ are to coarse, too static, and too stylized to do justice to the world that they purport to describe”
(Scott, 1998: 262).
Verklaring 2: De structuur van politiek en overheidsorganisatie
Er is het eenvoudige feit dat in bureaucratieën in termen van verantwoordelijkheidsverdeling een bovengeschikte iets te zeggen heeft over een ondergeschikte. Dit creëert een eigen dynamiek die Van buiten naar Binnen werken eerder remt dan stimuleert. Mintzberg (2003), geeft in zijn klassieker ‘Mintzberg on Management’ een voorbeeld van de wijze waarop een Raad van Bestuur meer grip kon krijgen op een bedrijf. Een eenvoudige truc daarvoor was de aanwezige directeur 100% verantwoordelijk te stellen voor alles wat zich in dat bedrijf afspeelde. Hem voor alles aan te spreken. Naast een toenemende controle op het bedrijf was dan altijd het effect: meer risicomijdend gedrag van de medewerkers, een toenemende bureaucratie, meer reactief gedrag etc. Probleem daarbij was dat de naar buitengerichtheid van een bedrijf sterk afnam met als consequentie, het missen van marktkansen en op termijn toenemende derving van inkomsten. Zeker in markten die aan sterke verandering onderhevig waren, was dat geen goede attitude. Daar was namelijk de naar buitengerichtheid en samenwerking met klanten levensvoorwaarde nummer een.
Box: Het effect van structuur in een organisatie
“Structurele organisatie verschaft een onzichtbaar geraamte, dienende om het werk van individuen samen te voegen tot dat van een productief team. Zij is het middel waarmee men gezag en verantwoordelijkheid kan overdragen aan de enkeling. Zij vormt het communicatiemiddel tussen de experts op de verschillende sporten van de (hiërarchische) ladder. En ten slotte kan men er de uitoefening van de opgelegde verantwoordelijkheid mee controleren.”
Uit: Packard, V. (1963) De Piramidebeklimmers. Amsterdam: H.J. Paris
Iets vergelijkbaars neem je waar in overheidsland. Vervang je de RvB door Tweede Kamer en directeur door Minister en je ziet een vergelijkbaar effect. Als een Minister een foutje maakt, dan wordt dat genadeloos afgestraft door een van de vele partijen. En dat wordt weer doorvertaald naar de interne overheidsorganisaties waardoor ‘angst voor fouten/iets verkeerd te doen’, risicomijding, de gevoelige blik primair naar ‘boven’ in plaats van naar buiten gericht houden, sterke bureaucratische werkvormen/denkwijzen en stijlen van leiding geven, niet buiten bestaande paden durven treden etc. nog steeds leidende waarden in de culturele onderstroom van de overheid zijn.
Verklaring 3: Politieke macht.
Volgend op de structuur van politiek en overheidsorganisatie wordt in een representatieve democratie een vertegenwoordiging voorzien van een mandaat om beslissingen te nemen. En dat in alle publieke domeinen voor een zekere periode. Dit geeft macht en maakt tegelijkertijd dat Van Buiten naar Binnen werken niet zo maar kan. Ze levert de politicus vaak een rolprobleem op.
Box: Verzet van volksvertegenwoordigers
Geert Teisman (2005) zegt over het spanningsveld tussen hiërarchisch besturen en interactie o.a.: “Met regelmaat verzetten juist volksvertegenwoordigers zich tegen ketenvorming en andere vormen van interactieve beleidsontwikkeling. Officieel bepalen zijzelf welke vraag er in de samenleving leeft”
(Teisman, 2005: 124).
Van belang is ook te beseffen dat bij ketenvorming en interactieve beleidsontwikkeling een op interne beweegredenen gebaseerde inrichting van de besluitvorming verschuift naar een op de behoefte van partners en burgers toegespitste benadering (Teisman, 2005: 135). Edelenbos & Monnikhof (1998: 41) zeggen daarover:
”Vaak zien politici en bestuurders niets in interactieve beleidsontwikkeling omdat zij er toch zijn voor de politieke lijnen en hun controlerende taak. Waar dient de politiek nog voor als beleid gemaakt wordt in overleg tussen ambtenaren en burgers?”
Bovendien stellen Edelenbos & Monnikhof (1998: 41)
‘dat politici er aan gewend zijn voorstellen uit het ambtelijk apparaat desgewenst probleemloos te kunnen afwijzen. Bij voorstellen die uit interactieve beleidsontwikkeling naar voren komen, is een dergelijke afwijzing niet zo maar mogelijk; ze moet in ieder geval terdege beargumenteerd.’
Aanvullend leidt interactieve beleidsvorming (Van Buiten naar Binnen werken) er ook nog eens toe dat geïnstitutionaliseerde overlegpartners van een overheidsorganisatie, privileges moeten inleveren, of moeten delen met derden. Daar zijn deze instituties ook weer niet van gediend (Edelenbos & Monnikhof, 1998).
Verklaring 4: Ongeschreven regels
Maar hoe werkt het nu concreet in de dagelijkse praktijk van een beleidsambtenaar in een departement? Om een scherper en dieper inzicht te krijgen in het gangbare concrete functioneren van Ministeries in relatie tot ‘van buiten naar binnen’, blijkt het analyseren van ongeschreven regels erg nuttig te zijn. Het begrip ongeschreven regels is populair geworden door het boek ‘de ongeschreven regels van het spel’ van Peter Scott Morgan (1995). Ongeschreven regels:
- Komen voort uit de manier waarop de leiding van een organisatie zich gedraagt – hun handelingen en hun uitspraken – alsook uit de manier waarop jij geschreven regels die zij uitvaardigen of handhaven, interpreteert;
- Zijn een logische manier van handelen, gegeven de expliciete formele regels en het gedrag van het management van een organisatie. Elke organisatie heeft verborgen regels. De regels van het spel kennen is een andere manier om je organisatie te kunnen beheersen. Zonder een gevoel voor ongeschreven regels kom je niet aan de top van een organisatie. Of, zoals men ook kan zeggen, als je de ongeschreven regels van een organisatie niet leert begrijpen, en volgen, wordt het moeilijk om te kunnen functioneren in een organisatie. (Scott Morgan 1995:30)
Aanvullend daaraan hanteert Scott Morgan (1995) de aanname dat vele organisatorische problemen zijn te herleiden naar ongeschreven regels. Ergo, het niet van buiten naar binnen werken dat officieel wel als wenselijk wordt gezien, is te herleiden naar ongeschreven regels. In een onderzoek dat is uitgevoerd door de auteur van dit artikel binnen een drietal Ministeries, is o.a. naar de relatie gekeken tussen ongeschreven regels en de mate van openheid in de beleidsontwikkeling. Één van de ongeschreven regels die bijzonder sterk naar voren kwam, was de volgende:
“Besef, we dienen hier de Minister. Ben loyaal. Ook al is die niet van je partij. Je moet kunnen werken ongeacht politieke voorkeur. Mijd risico’s. Zorg ervoor dat de Minister goed naar voren komt, dat hij kan scoren en indien nodig uit de wind wordt gehouden. Zeg geen ‘nee’ tegen de Minister.”
Deze ongeschreven regel is vermoedelijk vrij universeel te noemen voor wat betreft Westerse overheidsorganisaties, getuige de onderstaande box. Eeen dergelijke ongeschreven regel is, in tegenstelling tot de definitie van Scott Morgan, niet te beïnvloeden door het management is te zien als een ‘harde’ ongeschreven regel die moeilijk is te wijzigen.
Box: Ronald Reagan en zijn Nee-Knikkers
“De president wil geen ja-knikkers en ja-kniksters om zich heen. Als hij nee zegt, zeggen we allemaal nee.”
Uitspraak van Elisabeth Dole, assistente van president Ronald Reagan.
Bron: Peter, L. (1985) Waarom altijd alles verleerd gaat. Uitgeverij Veen
Als men een dergelijke ongeschreven regel verbindt met de vraag waarom open interactief werken al dan niet plaatsvindt, krijgt men binnen Ministeries verklaringen te horen als:
- Beleidontwikkeling is de verantwoordelijkheid van de Minister. Ook formeel!
- Risicobeperking: Voorkom onverwachte effecten doordat je te snel en teveel partijen betrekt.
- Geef geen ruimte buiten weg. Dan krijgt de interne hiërarchie een probleem!
- Andere partijen buiten zijn niet van belang voor de interne lijn. Dat zijn alleen politieke partijen en het politieke systeem met zijn ‘usual suspects’.
- We willen geen Poolse landdagen. Dan krijgt je geluiden waar je niet op zit te wachten. Je wordt ook niet lastig gevallen door deelbelangen die er niets mee te maken hebben. Wordt minder chaotisch.
- Hoe meer anderen, hoe minder controle en de Minister moet het toch kunnen uitleggen in de Tweede Kamer. Je moet de touwtjes in handen houden en de Minister niet voor voldongen feiten plaatsen. Ga je verder dan ontneem je jezelf en de Minister vrijheidsgraden.
Box: Een CBO-tje
Gesprek adviseur met medewerker van een ambtelijke organisatie.
Adviseur: “Maar dat kun je toch gewoon zeggen?”
Medewerker:”Nee, dat doe ik niet want dat is een CBO-tje?”
Adviseur: “Een CBO-tje? Wat is dat?”
Medewerker:”Een Carrière Beperkende Opmerking.”
Van belang is ook te beseffen dat een ambtelijk systeem zich, in het verlengde van bovenstaande ongeschreven regels, instelt op een groot aantal verschillende politieke bestuurders. ‘Passerend wild dat je moet bedienen’, zo duidde een beleidsambtenaar ooit deze eveneens harde ongeschreven regel. Als de ene politieke bestuurder meer interactief zou willen werken dan kan hij of zij dat krijgen. Maar degene die er na komt, die veel meer een eigen (minder interactieve) lijn wil volgen, wordt weer op zijn of haar eigen manier bediend. Buiten is uiteindelijk minder belangrijk dan de hiërarchie.
Verklaring 5: Integriteit/moraliteit
Open beleidsaanpakken vraagt om mensen die open netwerken weten te vormen waarin humane relaties hun werk kunnen doen om eerlijke, open gezamenlijke analyses te bewerkstelligen en creatieve nieuwe oplossingscombinaties te vinden. Het betekent dat je neutraal tussen het ministerie en actoren in gaat staan om gezamenlijk op zoek te gaan naar wat waar is, hoe iets in elkaar zit, en wat oplossende acties zijn.
De verticale gerichtheid van ambtenaren die de ongeschreven regels eenvoudigweg volgen, is daarbij een probleem. De ongeschreven regel ondergraven de eigen moraal omdat ‘naar boven kijken in de hiërarchie’ en ‘volgen’ centraal staan. Daarmee komt een schaduwzijde van de harde ongeschreven regels naar voren. Enerzijds kunnen de harde ongeschreven regels, gecombineerd met stijlen van leiding geven, de ontwikkeling van moraliteit en nemen van eigen verantwoordelijkheid stimuleren maar anderzijds net zo gemakkelijk ondergraven. Luyendijk (2015) biedt in dat kader een verdiepend inzicht. Hij maakt een onderscheid tussen immoraliteit en a-moraliteit.
’A-moreel betekent niet slecht of im-moreel. Amoreel wil zeggen dat de termen ‘goed’ en ‘kwaad’ in discussies überhaubt niet voorkomen. We kijken niet of een plan moreel deugt, maar hoeveel ‘reputatieschade’ het in zich draagt’
(Luyendijk, 2015:88).
Het eigen functioneren wordt daarbij waar mogelijk ontdaan van woorden die een (persoonlijke) ethische discussie kunnen losmaken, stelt hij. Zoals eerder is besproken, zijn de ongeschreven regels decennia lang niet zijn gewijzigd. Kijkend naar oudere studies zijn er twijfels over de morele capaciteiten van ambtenaren in situaties waarbij de harde ongeschreven regels gebruikt worden door leidinggevenden, die daarmee een angstregime weten te bewerkstelligen. Zoals Todorov (1996:183) het verwoordt:
’The hierarchical relation has become a power relation’
(Todorov, 1996:183).
Angstregimes creëren is te beschouwen als een vorm van ontsporend leiderschap. Amoreel gedrag verwordt dan tot immoreel gedrag vanuit de integriteit 1.0 gedachte dat opdrachten loyaal moeten worden uitgevoerd. In algemene zin stelt Korsten (2015) dat verklaringen voor vormen van ontsporend leiderschap kunnen worden gevonden bij:
‘De persoon zelf (zijn kenmerken op psychologisch vlak), bij de volgers (een onkritische ‘hofhouding’ of een fanclub) en bij de omgeving (die te weinig kritisch is)’
(Korsten, 2015:2).
De harde ongeschreven regels bieden een dieperliggend verklarend interactiemechanisme tussen de drie systeemcomponenten ‘leiding gevende(n) – medewerker(s) – organisatorische omgeving’ en het ontstaan van mogelijke morele ontsporingen. Daarvan zijn casussen te vinden in de literatuur. Een casus, is beschreven door Dohmen & Wester (2014). Zij hebben het zuiver willen functioneren en de tragische zelfmoord van Arthur Gottlieb bij de Nederlandse Zorgautoriteit, die ‘de deur moest worden uitgewerkt’ met subtiele spelletjes, geredigeerd vanuit de gegevens die Gottlieb heeft nagelaten. Persoonlijk imago van leidinggevenden was belangrijker dan de feitelijke informatie en fraudeconstateringen.
De studie van Todorov (1996) gaat een niveau dieper en een onverhullend beeld van moraliteit omdat hij heeft gekeken naar extreme organisatorische angstsituaties in concentratiekampen. Hij maakt daarbij een onderscheid naar twee soorten waarden te weten ‘vital values’ en ‘moral values’. Daarvan zegt hij:
’Vital values dictate that saving my own life and furthering my well being are what matters most; moral values tell me that there is something more precious than life itself’
Todorov (1996:40).
De verschillen tussen het gewone leven en kampen zijn in zijn ogen overigens minder scherp als in eerste instantie zou kunnen worden verondersteld. Hij schrijft daarover:
’In everyday life the contrast of which I have been speaking are not clearly apparent. Egocentric acts pass themselves off as ordinary and routine behavior, and furthermore, less is at stake because human lives don’t depend on them. In the camps, however, where it is sometimes necessary to choose between holding on to one’s bread and holding on to ones dignity, between starving physically and starving morally, everything is out in the open’
(Todorov,1996:42).
De harde ongeschreven regels hebben voornamelijk aansluiting met ‘vital values’. Waarbij Todorov (1996:43) dit nuanceert door te stellen:
’Most of the time individuals opt for vital values without necessarily losing a sense of morality’
(Todorov, 1996:43).
Hendry (2014) verwijst naar hetzelfde morele fenomeen, via de eerder aangehaalde socioloog Zygmunt Bauman (2013):
‘…die er op heeft gewezen dat de bureaucratische organisatie de Holocaust heeft mogelijk gemaakt: een voorbeeld van de ontmenselijkende effecten van de bureaucratische technologie’
(Hendry 2014;139; Zygmunt, 1989).
Historici stelden tot in de jaren ’70 dat een oorlogsmisdadiger zoals Eichmann een gemiddelde bureacraat was (Arendt, 2009). Arendt onderzocht en beschreef diens juridisch proces in Israel. Daar waar ze vooraf dacht dat Eichmann een meedogenloos ‘monster’ was, trof ze een onbeholpen, gebrilde kleine man aan die, als hij geen orders meer hoefde te gehoorzamen, op slag veranderde in een vreedzame burger. En dat zette haar aan het denken. Arendt schrijft:
‘The trouble with Eichmann was precisely that so many where like him, and that the many where neither perverted nor sadistic, that they where, and still are, terribly and terribly normal’
(Todorov, 1996:124; Arendt 1979:276).
Ze waarschuwt ons er voor dat er een beetje Eichmann in ieder van ons zit. In de ‘zaak 40/61’ vragen enkele andragogen zich af:
‘…wat de beste verklaring was, niet alleen voor Eichmann, maar ook van de politieagent en ambtenaar die meehielp bij de deportatie van de Joden…… Die verklaring vonden zij in de theorie van Milgram, die zou uitwijzen dat iedereen uit een streven naar conformiteit met de ‘groep’ een Eichmann kon worden’
(Arendt, 2009:25; Mulisch, 2010:105).
Er zijn opmerkingen van Eichmann door Arendt (2009) en Todorov (1996) genoteerd van talloze oorlogsmisdadigers die duiden op het overijverig volgen en werken vanuit de harde ongeschreven regels. Kern was:
’We were only following orders’
(Todorov, 1996:165).
Eichmann beschreef zichzelf als:
‘A pawn on a chessboard….Throughout my entire life I’ve been used to obeying…. My guilt lies in my obedience, in my respect for discipline, for my military obligation in wartime, for my oath of loyalty’
(Todorov,1996:172; Arendt, 1979:291).
Opleiding of intellect blijken er niet toe te doen:
‘Indeed, people with university educations could be every bit as cruel as the illiterate, so long as the life of the mind was cut off from the rest of life….. as if a sense of morals were something one learns at universities’
(Todorov, 1996;145).
Todorov (1996:129) stelt dat gewone medewerkers tot dergelijk immoreel gedrag in staat zijn omdat hun denken verwordt tot instrumenteel denken louter gericht op het uitvoeren van taken. Waarbij Arend (1969) aangeeft dat ze met dat uitvoeren bezig zijn zonder stil te staan bij wat ze eigenlijk aan het doen zijn. In die zin merkte Peter (1973) op:
’De technische expert kan zo voegzaam worden, dat hij tot een Adolf Eichmann wordt, een competente vakprocessietrekpop, die ons in alle rust naar een andere wereld kan helpen. Hij kan worden tot een vakidioot, wiens bestaan begint en eindigt met zijn werk. Gelukkig zijn de extreme gevallen nog in de minderheid, maar aan het processie-effect ontkomen we eigenlijk geen van allen…… Weliswaar zijn heel wat mensen tot processietrekrups geworden zonder een spoortje bezorgdheid te voelen, maar wie iets weet van hiërarchische terugval en het verlies van de eigen persoonlijkheid, voelt zich allerminst gelukkig. Hij snakt naar verandering, terwijl de zwijgende meerderheid het processiegedrag gaat vertonen en geen bezwaar heeft tegen middelmatige ethiek, middelmatig onderwijs, halfslachtig recht, slechte producten en een zwakke regering’
(Peter, 1973:63-64).
Daarbij is het niet per definitie zo is dat:
‘….een bureaucratie moreel gedrag uitsluit; zij legt een bepaalde strikte vorm van moreel gedrag op waarbij morele plichten (een plichtsethiek) betekenen dat er geen uitzonderingen op de regel worden toegestaan’
(Hendry, 2013;139).
Ook de media spelen een rol. Het is uitstekend dat de nieuwe media transparantie bevorderen en immoreel gedrag gemakkelijker helpen blootleggen. Maar tegelijkertijd dienen media ook naar zichzelf te kijken. Journalisten die van moraliteit verstoken zijn, al dan niet blind hun hoofdredacteur volgend, kunnen gemakkelijk overal een overtrokken sensatieverhaal van maken. Daarbij personen bewust ‘kapot’ schrijvend.
Naar politici en ministeries toe versterkt dat de werking van de ongeschreven regels in negatieve zin en bevordert geslotenheid. Waardoor gemakkelijk politiek-ambtelijk hiërarchisch nepotisme kan worden bevorderd. Dan wel dat medewerkers in ministeries in extreme situaties een vergelijkbaar gedrag kunnen gaan vertonen als immorele journalisten.
Ook de Tweede Kamer – leden dienen voor zich zelf na te gaan of alle vragen die ze stellen wel zo bevorderlijk zijn voor OMSBO? En vanuit welke intentie die vragen worden gesteld. Stelt een Kamerlid deze vragen om zijn eigen positie te versterken en opnieuw gekozen te worden of is zijn doel de samenleving naar de lange termijn toe beter te laten functioneren?
Doorgaans roepen veel van deze vragen defensieve reacties op vanuit een ministerie ter voorkoming van beschadiging van het imago van de minister. Ze accentueren de harde ongeschreven regels en de daarbij horende geslotenheid.
Voor de vormgeving van moraliteit mogen, als laatste opmerking bij deze conclusie, enkele uitspraken van de Amerikaanse management en organisatie-expert Peter Ferdinand Drucker als relevant worden gezien. Deze zijn te vinden in de Daily Drucker (dag: 9 april):
- Een persoon dient nooit op een managementpositie te worden benoemd als hij primair focust op de zwakten van iemand in plaats van op zijn sterkten. Degene die altijd precies weet wat mensen niet kunnen, en nooit ziet wat ze wél kunnen, ondermijnt de ‘spirit’ van een organisatie.
- Iemand dient niet in een baan te worden benoemd als die persoon meer geïnteresseerd is in de vraag ‘wie heeft gelijk’ dan in de vraag ‘wat is juist’. De vraag stellen ‘wie heeft gelijk’ moedigt ondergeschikten aan op veiligheid te gaan spelen en politiek in hun organisatie te bedrijven. Het stimuleert ondergeschikten zaken af te dekken als ze een mogelijke fout hebben gemaakt in plaats daarvan openlijk en in gezamenlijkheid te leren.
- Stel intelligentie nooit boven integriteit als je iemand aanneemt. Collega’s weten doorgaans snel welke andere collega’s of leidinggevenden wel of niet integer zijn.
(Drucker, 2004:9/4)
Intermezzo: ’Rankism’
Alledaagse lichtere praktijkvarianten van bovenstaande paragraaf zijn te zien als vormen van ‘rankism’ waar ambtenaren mee te maken krijgen (net zoals in andere organisaties). ‘Rankism’ kan samenvattend, op basis van de literatuur van Robert W. Fuller (2001, 2003, 2006), worden omschreven als:
‘Het exploiteren, benadelen en ‘inferieur maken’ van ondergeschikten ten behoeve van het behoud dan wel de versterking van de positie van degene(n) hoger in rang’.
Daaronder zit de gedachte dat:
‘The power vested in the rank-holders at every level of a hierarchy gives them leverage over those of lower rank, shielding them from the consequences of exploiting subordinates for personal advantage’
(Fuller, 2001:2).
Consequentie is dat een bovengeschikte het leven van een ondergeschikte veel gemakkelijker ‘zuur’ kan maken dan omgekeerd. En dat zonder daarvan als bovengeschikte de consequenties te dragen.
In die zin wordt door Fuller (2001:4) een verschil gemaakt tussen ‘fatsoenlijk en passend gebruik’ en ‘onbetamelijk/misplaatst gebruik’ van een hogere rang. Dat neigt tot een scherpere omschrijving van ‘rankism’ waarvan Fuller (2001) zegt:
’Rankism is abuse or discrimination based on a difference of rank …… The effects of rankism on its targets is not different from the effects of racism or sexism on minorities and women, respectively. Abuse and discrimination feels disrespectful, demeaning, and degrading to victims no matter what the excuse—race, gender, age, sexual orientation, or rank. The consequences are also the same—resentment and indignation, which, on occasion, build to violence. Such outbursts, however, do not begin to measure the toll taken by rankism, which has its main effects in subtler ways’
(Fuller, 2001:2).
Leidinggevenden die systematisch ‘rankism’ toepassen, benadelen de organisatie. Het zorgt er voor dat medewerkers minder in het belang of de ontwikkeling van de organisatie denken, maar meer gaan voor lijfsbehoud en baanzekerheid. Zoals Fuller (2001) het omschrijft:
‘Rankism skews the judgment of both management and employees away from organizational goals to self-aggrandizement and self-preservation, respectively. Working for a rankist employer is an exercise in dissimulation and subterfuge. When a boss’s loyalty is to himself, his employee’s loyalties are to themselves. Accommodating to a rankest boss takes a toll on health, commitment, and productivity. Protecting organizations against rankism is the heart and soul of good leadership’
(Fuller, 2001:2-3).
Indien een leidinggevende werkt vanuit de combinatie ‘ellende creëren en niet opdraaien voor de ellende die hij veroorzaakt in het leven van een medewerker’ gecombineerd met ‘primair gaan voor behoud en versterking van de eigen positie’, zal dat medewerkers extreem voorzichtig maken in de omgang met contacten van buiten. Dergelijke leidinggevenden zijn in elke grote organisatie te vinden. Babiak & Hare (2009) geven in hun werk ‘Snakes in suits: When psychopaths go to work’ talloze voorbeelden van dergelijk gedrag waarvan ze zeggen:
’Unfortunately there are some individuals in the business world who allow the responsibilities of leadership and the perks of power to override their moral sense’
(Babiak & Hare, 2009:IX)
Collegiale waarnemingen binnen de overheid hebben voorbeelden opgeleverd van medewerkers die te maken kregen met dergelijke leidinggevenden en zich vervolgens 100% aanpasten aan de lijn en de bestaande ongeschreven regels. Vooral vanuit angst ook maar enig afwijkend gedrag te laten zien en daardoor mogelijkerwijs een negatieve beoordeling te krijgen. Onbetamelijk gebruik van een rang lijkt in zijn algemeenheid toe te nemen. Dat stellen Babiak & Hare (2009) als ze in het voorwoord van hun boek schrijven:
’A rise of the number of reports in the abuse in major corporations should not be a surprise, given the increased access to unrestricted power, resources of startling propositions, and the erosion of ethical standards and values’
(Babiak & Hare, 2009:IX).
‘Rankism’ creëert angst en de focus op lijfsbehoud maakt tallozen amoreel.
Gedachten over mogelijke oplossingsrichtingen
De analyse tot nu toe volgend, lijkt het bijna een onmogelijkheid om Van Buiten naar Binnen werken in de beleidsontwikkeling bij Ministeries te realiseren zonder als individueel ambtenaar op je bek te gaan. Toch zijn er, uitgaande van de gegeven verklaringen, diverse oplossingsrichtingen te vinden om Van Buiten naar Binnen werken te stimuleren. Ik wil er hier twee aanstippen:
- De ongeschreven regels beïnvloeden vanuit de geschreven regels.
- Mogelijkheden voor leidinggevenden én beleidsambtenaren binnen de ongeschreven regels.
Ad 1. De ongeschreven regels beïnvloeden vanuit de geschreven regels
De omschrijving van ongeschreven regels volgens Scott Morgan (1995) geeft aan dat er een relatie te zitten tussen ongeschreven regels, als een logische manier van handelen, en geschreven regels. Daarbij is de vooronderstelling dat een verandering in de geschreven regels kan leiden tot nieuwe ongeschreven regels. Wat onderzocht zou kunnen worden is welke geschreven regels, zonder het indirecte democratische systeem teveel te tarten, zouden kunnen worden aangepast, waarmee tegelijkertijd weer wél Van Buiten naar Binnen werken wordt gestimuleerd.
Een voorbeeld: stel er staat in een Memorie van Toelichting bij een bepaalde wet dat de Usual Suspects (geïnstitutionaliseerde overlegpartners zoals vakverenigingen, HBO raad, SER etc.) bij een bepaald thema dienen te worden geraadpleegd. Nu weten beleidsambtenaren binnen Ministeries wel hoe deze Usual Suspects denken en vice versa. Daar kan men zich op instellen en samen met de beleidsambtenaren vormen Usual Suspects een relatief gesloten bolwerk.
Box: zo ging het in de jaren ’50…
Een citaat uit het boekwerkje het boekje ‘Mijn Land: een minigeschiedenis voor beginners’, geschreven door Geert Mak. “Het economisch beleid werd, zo vertrouwde een toenmalige minister van Economische Zaken me toe, in die jaren grotendeels bepaald tijdens een wekelijks onderonsje van de belangrijkste beleidsmakers van het bedrijfsleven, werknemers, werkgevers, de overheid en de politieke partijen in een huiskamer in de brave Jan Luykenstraat in Amsterdam-Zuid. ’We waren het in wezen altijd eens. Als de directeuren van het Centraal Planbureau en De Nederlandsche Bank zeiden dat we het beste een bepaalde richting op konden gaan, dan gebeurde dat ook. Dat verkochten de leiders van de werkgevers en de werknemers wel weer aan hun achterban’.”
(Mak, 2012: 29)
Men kan zich echter de vraag stellen wat er zou gebeuren als diezelfde Memorie van Toelichting zou aangeven dat de Usual Suspects én andere relevante maatschappelijke doelgroepen dienen te worden geraadpleegd? Met andere woorden een gelijkschakeling in de wet tussen verschillende Usual Suspects en andere partijen die een inbreng zouden kunnen of willen hebben. Vermoedelijk zou dat de aandacht op van Buiten naar Binnen werken binnen Ministeries eveneens vergroten. Daarbij nadenkend over de vraag hoe een dergelijk Van Buiten naar Binnen traject er uit kan zien met een evenwichtige balans van inbreng van alle betrokkenen zonder dat bepaalde partijen (bijv. lobbyisten) misbruik kunnen maken van de situatie.
Ad 2. Mogelijkheden voor leidingegevenden en beleidsambtenaren binnen de ongeschreven regels
Als er van wordt uitgegaan dat bovenstaande oplossingsrichting niet plaatsvindt, dan kan men de nog de vraag stellen: ”Zijn de bestaande ongeschreven regels niet op de een of andere wijze te benutten om juist wél Van Buiten naar Binnen werken mogelijk te maken?” Binnen overheidsorganisaties blijkt een oplossing te zitten in de vorm van ‘onambtelijke ambtenaren’ zoals prof. dr. Van Hoesel van de Erasmus Universiteit ze wel eens noemde tijdens een persoonlijk onderhoud. Die zijn er namelijk ook. Onambtelijke ambtenaren zijn ondernemende ambtenaren. Ze zoeken de grenzen op van de ongeschreven regelcultuur en denken en handelen meer vanuit mogelijkheden van wat wél kan dan in termen van risico’s (Bekker & Veerman, 2009; Brouwers & Huitema, 2010). Dat doen ze ook bij Van Buiten naar Binnen werken. Ze begrijpen de heersende overheidscultuur maar weten zich tegelijk buiten de overheid in netwerken te begeven, hun eigen netwerk te vergroten, en vandaar uit kansen en mogelijkheden te creëren. Ze handelen vanuit de gedachte ‘geef een probleem een netwerk en een effectief netwerkproces!’ Kortom: ze weten hoe ongeschreven regels juist benut kunnen worden om complexe beleidsvraagstukken interactief op te lossen.
In dit kader geven De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007:165-170) reeds enkele pragmatische tips hoe ‘onambtelijke ambtenaren’ ongeschreven regels (zonder overigens deze term te gebruiken) kunnen benutten om meer openheid en interactie met buiten in de beleidsontwikkeling te krijgen. Met name enkele ongeschreven regels die verband houden met de hiërarchie.
- Maak de bovengeschikte gevoelig voor de werkelijkheden van het netwerk, voor de afhankelijkheden en belangen in het netwerk.
- Probeer de bovengeschikte mee te nemen in het proces van overleg en onderhandeling dan wel informeer hem regelmatig over de voortgang van het proces: hoe ontwikkelen zich de opvattingen, welke andere issues willen zij op de agenda zetten, hoeveel steun verlenen zij aan bepaalde doelstellingen, welke strategische gedragingen vertonen zij etc.
- Dilemma sharing: doe in voorkomende gevallen een beroep op de competenties en bekwaamheden van de bovengeschikte (en bedenk dat het delen van dilemma’s ook veilig is voor de bovengeschikte).
- Maak met de actoren in het netwerk afspraken over wat te doen als de bovengeschikte niet instemt.
- Maak aan de bovengeschikte duidelijk wat de schade is: positionele schade, reputatieschade, inhoudelijke schade.”
Voor een onambtelijke ambtenaar die graag meer interactieve beleidsontwikkeling wil, die men ook als publiek ondernemer kan kenschetsen, zijn er dus wel wegen te vinden als hij of zij het slim aanpakt.
Tot slot: nader onderzoek gewenst!
Kijkend naar de geschreven regels, maar juist ook ongeschreven regels in het politieke systeem, zou het van een zekere naïviteit getuigen als men denkt dat bijv. een gelijkschakeling van usual suspects met andere relevante partijen bij een beleidsthema snel kan plaatsvinden.
En dat geldt zeker bij een politiek gevoelig thema. Dan krijg je als departementaal beleidsambtenaar binnen de rijksoverheid vaak hints wie je moet spreken. Ga je dan zelf verder met het spreken van andere partijen, dan wordt dat wordt dat niet zo snel op prijs gesteld.
Toch zou ook in dit kader onderzoek gewenst zijn vanuit de vraag: ”Wat kan men in termen van geschreven regels doen om departementen ertoe te laten overgaan meer Van Buiten naar Binnen te werken?”
Daarnaast kan men er voor kiezen om verder onderzoek te plegen naar slimme manieren (zog. ‘coping strategieën’) die leidinggevenden of beleidsambtenaren hanteren om binnen de, of juist gebruik makend van, ongeschreven regels tóch Van buiten naar Binnen werken in beleidsontwikkeling te kunnen realiseren.
Ook daar heeft de auteur van dit artikel inmiddels uitgebreid onderzoek naar gedaan en zal in een volgend artikel meer de aandacht krijgen.
Max Herold
September, 2015 / (september 2016 aangevuld met verklaring 5)
Gebruikte literatuur:
Arendt, H. (1979) Eichmann in Jerusalem. A Report on the Banality of Evil. Harmondsworth: Penguin
Bruijn, H. de & Heuvelhof, E. ten (2007). Management in netwerken. Den Haag: Uitgeverij Lemma.
Bekker, M. & Veerman, L. (2009) Gezondheidseffectschatting: wetenschappelijke onderbouwing en beleidscoördinatie van intersectoraal gezondheidsbeleid. Assen: Gorcum B.V.
Brouwer, S. & D. Huitema (2010). Beleidsondernemers in het waterbeheer. H2O (1) pp. 10-11
Drucker, P. F. (2004). The Daily Drucker: 366 Days Of Insight And Motivation For Getting The Right Things Done Peter F. Drucker, Publish.
Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (1998). Spanning in interactie: een analyse van interactief beleid in lokale democratie. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek.
Edelenbos, J., Domingo, A., Klok, P.J. & Tatenhove, J. van (2006). Burgers als beleidsadviseurs: Een vergelijkend onderzoek naar acht projecten van interactieve beleidsvorming bij drie departementen. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek.
Hendry, J. (2013) Management Amsterdam: University Press
Kupchan, C.A. (2012). The Democratic Malaise: Globalisation and the Threat to the West. Foreign Affairs, 91 (1) pp. 62-67
Mak, G. (2012). Mijn land: een minigeschiedenis voor beginners. Maartensdijk: B for Books
Minzberg, H. (2003). Mintzberg over management. Amsterdam: Atlas Contact
Mulisch, H. (2010). De zaak 40/61. Amsterdam: Uitgeverij De Bezige Bij B.V..
Packard, V. (1963). De Piramidebeklimmers. Amsterdam: H.J. Paris.
Peter, L. (1985). Waarom altijd alles verleerd gaat. Amsterdam: Veen
Scott, J.C. (1998). Seeing like a state: how certain schemes to improve the human condition have failed. New Haven: Yale University
Scott Morgan, P. (1995). De ongeschreven regels van het spel. Den Haag: Kemper Conseil Publishing
Teisman, G. (2005). Publiek management op de grens van chaos en orde. Den Haag: Academic Service Willems, W. De motie Willems. Verkregen op 28 april 2012 via: http://www.politiek-digitaal.nl/nieuwedemocratie/demotiewillems/index.html
Todorov, T. (1996). Facing the extreme. Moral Life in the Concentration Camps. New York: Metropolitan.
