Publiek management op de grens van chaos en orde.

Over leiding geven en organiseren in complexiteit.

Een uitstekend boek dat Geert Teisman heeft geschreven. Een dat wat meer aandacht verdient dan het nu krijgt.
Moderne, complexe samenlevingen balanceren op de grens van chaos en orde. Er is behoefte aan orde, maar tegelijkertijd bestaat er weerstand tegen een overdosis aan regels en wetten. Er is behoefte aan innovatie, maar ook angst voor ongewenste ontwikkelingen. De leidinggevende in de complexe samenleving die orde nastreeft, loopt het risico een verstard systeem te creëren. De leidinggevende die slechts oog heeft voor ontwikkeling en innovatie, zorgt mogelijk voor vluchtige oplossingen.

‘Publiek management op de grens van chaos’ en orde onderscheidt deze twee typen leidinggevenden, kort gezegd de ordezoeker en de ontwikkelaar en laat vervolgens zien hoe ze zich tot elkaar verhouden. Aan de hand van voorbeelden uit de praktijk wordt duidelijk dat complexe samenlevingen vragen om een evenwichtige combinatie van en interactie tussen beide vormen van leiderschap.

Dit boek is geschreven voor professionals die de publieke zaak zijn toegedaan en de hedendaagse complexiteit beter willen begrijpen en managen. Onderstaand een uitgebreide samenvatting.

Samenvatting
Hoog ontwikkeld en toch in verwarring. Complexiteitstheorieën leren dat het normaal is dat complexe systemen balanceren op de rand van chaos en orde. Soms kan, bij voldoende spanning, het systeem terugvallen na wanorde in oude patronen of evolueren naar een hoger niveau van ontwikkeling. De wanorde blijkt nodig om het systeem te laten evolueren.

Sprekend over leiding geven is het officiële leiderschapsbeeld gebaseerd op vier aannames:
– Leiderschap is overwegend een zaak van officiële gezagsdragers.
– Gezagsdragers hebben greep op processen van besluitvorming en kunnen verantwoordelijk worden gehouden voor de werking ervan en fouten erin.
– Bestraffen of vervangen van gezagsdragers die fouten maken leidt tot betere processen en systemen en de dreiging van straf behoedt hen voor misstappen
– Krachtige controle en procedures helpen toezichthouders om de gezagsdragers in de greep te houden en zo het collectieve belang te dienen.

In dit beeld zijn leidinggevenden radertjes op centrale plekken in een mechaniek.
Straf en vervanging reinigt of vervangt deze radertjes (als een onderdeel gaat haperen)
Controle helpt om mensen te disciplineren zodat ze zich conformeren aan de bedoeling van de mechaniek.
De aanwezigheid van media disciplineert de volksvertegenwoordiging.

In 1976 toonde Van Gunsteren echter al overtuigend aan waarom de centrale op regelgeving gerichte benadering moeizaam en contraproductief werkt in complexe praktijken.

Het officieuze leiderschapsbeeld
Daartegenover staat het officieuze leiderschapsbeeld dat is gebaseerd op de volgende vier aannames:

• Processen en systemen van collectieve wilsvorming ontwikkelen zich relatief onafhankelijk van individueel handelen.
• Processen en systemen ontwikkelen zich door interacties tussen handelingen van officiële en officieuze leidinggevenden.
• Het handelen van gezagsdragers krijgt werking doordat beslissingen van anderen daarop inhaken (versterkend, ontwijkend, ontkrachtend).
• Leiderschap resulteert uit de interacties tussen officiële en officieuze leidinggevenden waarbij niemand een doorslaggevende invloed heeft.

De wereld van de officieuze leidinggevende is niet geliefd maar wel een realiteit. In complexe samenlevingen ontwikkelt besluitvorming zich in samenspel tussen zelfsturende en sturende acties. Elke beslissing van actoren, hoe officieel hun gezagspositie ook is, krijgt pas betekenis in een groter geheel van beslissingen. Er buitelt een veelheid aan ordentelijk bedoelde handelingen in het gehele systeem over elkaar heen. De buitelingen overschrijden de grenzen van het handelingsveld van elk der betrokkenen en onttrekken zich aan hun oog, laat staan dat ze er greep op hebben. Dit is het ‘complexiteitsprincipe van samengestelde systemen’.

Terzijde: In een complex interactiespel proberen informele leiders vaak om ontwikkelingen van de grond te trekken, terwijl formele leiders proberen om de orde te bewaren. De eersten voelen zich geremd door de voorschriften, de tweeden weten dat ze voor elke afwijking van de regels teruggefloten kunnen worden.

Daarbij kan worden aangetekend dat veel resultaten van samenwerking, die noodzakelijk is bij beslissingen in samengestelde systemen, vervluchtigen omdat ze niet worden opgenomen in de interne processen van participerende organisaties. De interne organisatiecultuur beloont dergelijke samenwerking niet.

Complexiteit nader bestudeerd
Complexiteitstheorieën hebben furore gemaakt in de natuurwetenschappen. Velen kennen de beroemde vlinder in het Amazonegebied die door simpelweg zijn vleugels uit te slaan een keten van interferenties teweeg brengt waaruit een groot onweer in Texas ontstaat. Dit beeld symboliseert de gedachte dat kleine oorzaken grote gevolgen kunnen hebben.
Een ander aansprekend (systeem)beeld is dat van vogels die zonder centrale leiding zwermen vormen die zowel grillig als harmonisch kunnen zijn.

In theorieën over complexe systemen zijn twee soorten te onderscheiden:

1. Complexe systemen als ingewikkelde varianten van eenvoudige systemen.
Deze zijn kenbaar en deelbaar (ook al is coördinatie vereist). Leidinggevenden kunnen taken en bevoegdheden aan verschillende delen van het systeem toewijzen en toezichthouders laten controleren of de taken naar behoren worden uitgevoerd.

Voor een grote groep complexiteitstheoretici vormt het zoeken naar de orde die verscholen ligt de kern van hun onderzoek (Pascalle 1999, MacIntosh & MacLean 199, Hamel 199). Welke orde en wetmatigheden gaan schuil in ingewikkelde systemen? Deze onderzoekende zienswijze wordt in dit boek soms ook complexiteitsreducerend, rationeel-mechanisch of organisatie- en beslissingsgericht genoemd. Murray (2003) noemt deze zienswijze de moleculaire benadering van complexiteit: simpele gedragsregels sturen het systeem in de richting van een aantrekkingspunt. Het systeem lijkt ogenschijnlijk voorspelbaar, maar in feite zijn de individuen in het systeem er op uit te overleven en zoeken zij plekken op (attractors) die de hoogste kans van overleving geven.

Een voorbeeld is ‘minder bestuurlijke drukte en meer macht als aantrekkelijke oplossing’. Als een patroon van eenvoud wordt hier gezien het verlangen naar macht. Gezagsdragers die klagen over bestuurlijke drukte vinden het lastig dat andere actoren niet doen wat zij willen. De eenvoudige oplossing ligt voor het grijpen: als ik meer macht krijg gaat het gehele systeem beter functioneren. Complexiteit is te reduceren door andere actoren te elimineren of macht te ontnemen.

Een tweede eenvoudig patroon is het verlangen naar oplossingen. Als een systeem chaotisch wordt, of er zich een ramp voordoet, is een leidinggevende gedwongen snel met dé oplossing te komen. Anders worden ze van besluiteloosheid beschuldigd. Regelmatig wordt dan ook gekozen voor de simpele methode van alle verantwoordelijkheid in de hand van één eenheid te leggen. 

2. Complexe systemen als samengesteld van karakter.
Systemen bestaan in deze optiek uit losjes aan elkaar gekoppelde systemen en ontwikkelen zich doordat delen op een grillige wijze in elkaar ingrijpen.
Samengestelde systemen ontwikkelen zich niet via een uitgestippelde koer maar door co-evoluties en onder invloed van onverwachte gebeurtenissen.

Interconnectiviteit is daarbij een belangrijk fenomeen. Zo beïnvloeden interacties op lokaal niveau interacties op regionaal en rijksniveau.
Lokale patronen grijpen daarbij op elkaar in en vormen patronen op een hogen schaalniveau.
Als we weer teruggaan naar het voorbeeld van de bestuurlijke drukte zien we het Openbaar Bestuur op papier opgebouwd als een mooi geordend (top-down) systeem met drie bestuurslagen. In de praktijk heeft het systeem zich echter ontwikkeld tot een samengesteld systeem met grillige en vaak deels impliciete tussenstelsels zoals gemeentelijke samenwerkingsverbanden, gebiedsgerichte samenwerkingsverbanden en regionale overleggen.

Ondanks het blijvende verzet van ‘orde-zoekers’ ontstaan steeds nieuwe stelsels die overlappen met en ingrijpen op bestaande stelsels. Elke keer als een bestuurder orde schept door organisaties op te heffen of samen te voegen ontstaan elders nieuwe hulpstructuren voor interactie en verbinding. Het mechanisme van schaalniveaus waarbij processen op hogere schaalniveaus voorspelbaar ingrijpen op, en gevolgen hebben voor, lagere schaalniveaus functioneert bijzonder gebrekkig. Er blijkt dat ontwikkeling niet meer voortkomt uit de wilsbeschikking van één leider maar voortkomt uit een co-evolutie tussen het gedrag van een geheel aan actoren die leiding nemen.

Men kan aanvullend ook spreken over zelforganisatie wat het vermogen is van elke eenheid in een samengesteld systeem om in reactie op de combinatie van positieve en negatieve feedback tot aanpassing van de eigen handeling te komen.

Publieke systemen en hun dubbele verschijningsvorm
In de wereld van het publieke management en de representatieve democratie zal de gedachte dat systemen samengesteld zijn en niet vanuit één centraal punt gestuurd kunnen worden, niet met gejuich worden ontvangen.
Daarbij geeft de combinatie van ‘ingewikkeld’ én ‘samengesteld’ complexe systemen een dubbel karakter. Expressievormen die beiden tegelijkertijd voorkomen.

Terwijl systemen zich uiterlijk chaotisch lijken te ontwikkelen, volgen actoren binnen dat systeem een vast pad. Er zit lijn in hun gedrag (lineair gedrag als klassieke orde)
Padafhankelijkheid wil zeggen dat actoren hun handelen vormgeven vanuit de positie die ze innemen. Deze positie is weer afhankelijk van het pad dat ze eerder hebben afgelegd.  Soms leidt dat tot succes. Anderzijds spreekt de complexiteitstheorie bij grote padafhankelijkheid van ‘lock-in’- situaties: de leider kan geen kant meer op behalve te blijven doen wat hij al doet. Zodra het merendeel van de leiders zich als gevangenen gaat gedragen van hun eigen pad, raakt het hele systeem in een lock-in.

Individuele subjecten in complexe systemen hebben vooral oog voor lijnen en punten zoals hun eigen beleidslijn of projecten. Als het totale systeem echter een grillige ontwikkeling doormaakt, worden zelfsturing en interactie belangrijker dan sturing vanuit een centraal punt.
Vereenvoudiging door machtscentralisatie blijkt dan alleen inzicht en effectiviteit te generen wanneer het complexe systeem een ingewikkelde versie is van eenvoudige mechanische systemen terwijl bij het begrijpen van samengestelde systemen juist de nadruk ligt op het begrijpen van  grensoverschrijdende interferenties.

De complexe samenleving getypeerd in dubbelbegrippen
Beide verschijningsvormen van complexiteit roepen in hun aanwezig zijn spanning op. Als complexe samenlevingen worden beschouwd als ingewikkelde varianten van eenvoudige systemen, dan wordt aangenomen dat deze kenbaar en bestuurbaar zijn.
Leiding geven is dan in belangrijke mate het opsporen van problemen, vergelijken van oplossingen, gezaghebbend kiezen van de beste oplossing en het ook daadwerkelijk implementeren er van. Degenen die samenlevingen zien als ingewikkelde varianten van eenvoudige systemen pleiten voor beteren methoden van informatievoorziening en grotere inlichtingen en controlediensten.

Als complexe systemen echter als samengesteld worden gezien, van in elkaar grijpende subsystemen, dan wordt leiding geven in zekere zin onuitvoerbaar. Het zijn dan immers onbegrensde systemen in systemen, in klassieke termen, ongestructureerde gehelen van vervlochten subsystemen waarin relaties ontstaan en vervluchtigen met daarbij dynamische behoeftenpatronen. Leiders zijn dan vooral bezig te overleven in bestuurlijke drukte.

Er is bij dubbelbegrippen sprake van:

Ongekendheid: een surplus van kennis gaat samen met een toenemende verwarring van feiten en ontwikkelingen. De wereld blijkt zich in haar objectieve en meer subjectieve aspecten niet adequaat te laten representeren door wetenschap en data. (Van Gunsteren et. al. 1994: 8, bestuur in de ongekende samenleving).

Box: Kenniskrenten
Beleidsmakers worden vooral beloond voor het aantal keren dat hun voorstellen de Ministerraad of de Tweede Kamer halen. Zij neigen er toe vooral kennis te verzamelen over hoe dat moet in de eigen organisatie en zoeken vooral kennis die hun voorstel ondersteunt. De aandacht voor een gemeenschappelijke werkelijkheid verdwijnt. Dit probleem wordt nog vergroot doordat de plekken waar kennis aanwezig is en waar kennis kan worden gebruikt in samengestelde systemen verspreid zijn over het gehele systeem. Kennis is vooral nodig daar waar partijen gezamenlijk overgaan tot coproductie. Elke organisatie heeft vaak zijn eigen kennisafdeling, maar deze heeft er moeite mee om kennis met anderen te delen. (p.55).

Box: de Bestuurlijke Commissie Randstad.
Toen Teisman een evaluatie uitvoerde naar het functioneren van de BCR, waarin diverse ministeries, provincies en gemeenten elkaar regelmatig tegenkwamen en komen, viel het hem in interviews met betrokkenen op dat zij nauwelijks enige verbinding voelden met de Randstad als een geheel, waarvoor zij ieder en gezamenlijk verantwoording droegen. Door gebrek aan verbinding aan dit geheel kwamen er in de BCR nooit gemeenschappelijke vraagstukken aan bod waar partijen zich voor zouden kunnen inzetten. De eigen bestuurslaag, de eigen achterban was voor alle betrokkenen veel belangrijker.
 
De remedie zit in het aanvaarden van de eigen partiële onwetendheid waardoor het laten stromen en fuseren van kennis dan meer aandacht krijgt. Netwerkvorming biedt ambtenaren, politici, burgers en bedrijven de mogelijkheid om verbinding aan te gaan met andere mensen, organisaties en plekken.

Men ziet in dat kader ook dat de hiërarchieën bij overheden eroderen. Door het groeiend aantal invloedrijke actoren ontstaan bestuurlijke netwerken. Ook private ondernemers en burgers manifesteren zich in ketens en netwerken. Overheden concurreren onderling (verkokering en autarkisch gedrag) en moeten tegelijk samenwerken om te kunnen concurreren. Uit de ordentelijke scheiding van markt, maatschappelijk middenveld en overheidshiërarchie lijkt een ingewikkeld patroon van netwerkrelaties te groeien.  Daarbij is sprake van drie O’s:

– Onbegrensdheid: complexe samenlevingen die grenzen trekken maar deze grenzen zijn direct weer toelaatbaar of worden toelaatbaar gemaakt.

– Ongestructureerdheid: publieke leiders voegen steeds weer nieuwe structuur (organisatie en regels) toe, terwijl het gevoel bestaat dat de chaos toeneemt. Meer structuur terwijl de wanorde toeneemt.

Van de ene kant bestaat er geen twijfel dat de voorspoed van de geïndustrialiseerde landen vanaf de Tweede Wereldoorlog voor een groot gedeelte te wijten is aan specialisatie én wederzijdse afhankelijkheid

Tegelijkertijd staan (overheids)organisaties bloot aan kritiek. Ze horen de geluiden van de burgers/kiezers niet. Ze zijn niet in staat die kennis tot zich te nemen zodat ze effectief kunnen inspelen op wat er gebeurt bij burgers/kiezers. Ze zijn niet ‘in touch with their members needs’. De ‘moderne’ organisatie is op drift geraakt in een zee van complexiteit, frustratie en verandering. In de organisatie is hiërarchie nog steeds een dominant principe. In samengestelde samenlevingen daarentegen is het gebrek aan hiërarchie een van de dominante eigenschappen. Netwerken kennen geen centraal punt waar alle lijnen samenkomen. |

Netwerken zijn te zien als onbegrensde organisaties zonder een heldere kern en zonder ebaas. Zij functioneren daarom niet conform regelsystemen van een van de participanten. Netwerken kennen daarbij wel hun eigen spelregels/omgangsregels. Overheidspartijen hebben vaak niet het vermogen om zich in termen van netwerkmanagement met elkaar te verbinden en tot gezamenlijke actie over te gaan.

– Onbevredigdheid: een co-evolutie tussen welvaart en gevoelens van onvrede.
In de onbevredigde samenleving draagt elke oplossing de kiem van nieuwe problemen in zich, zonder dat duidelijk is welk probleem zich aan het ontwikkelen is. Complexe samenlevingen hebben veel basisbehoeften van hun burgers bevredigd. Maar zodra die bevredigd zijn, komt er ruimte voor nieuwe. Zij vragen leidinggevenden keuzen te maken, knopen door te hakken en grenzen te stellen aan het gedrag van anderen voor zover ze daar last van hebben.

Tegelijkertijd weren ze zich zodra ze last hebben van ordenende overheden. Er wordt leiding geëist maar deze wordt alleen maar gevolgd wanneer deze tegemoet komt aan hun preferenties. Enerzijds wordt meer lef, leiding en visie van individuele leiders gevraagd anderzijds is er meer vraagsturing. Daarop poogt men in te spelen via methoden van directe participatie, andere vormen van raadpleging of marktwerking.

Publieke leiders in complexe samenlevingen acteren op het spanningsvolle raakvlak tussen representatieve en participatieve democratie (Edelenbos 2000; Oosten 2005). Deze dubbele representatie is zowel een uiting van een (on)bevredigde samenleving als ook een vorm om met de dubbelheid van systemen om te gaan.

  Tabel 1: De complexe samenleving: ingewikkeld én samengesteld.

Meer kijk op bestuurlijke stelsels
Het publieke stelsel is niet opgezet voor effectieve productie, maar veeleer een arrangement om waarden toe te kennen en conflicten te dempen. Bestuurders worden niet gekozen vanwege hun vermogen tot bedrijfsvoering, maar omdat ze belangen representeren. Ze kunnen minder eer inleggen met mooie jaarcijfers. Veeleer worden ze afgerekend op een fout die ze maken of die ene minder geslaagde beslissing.
We spreken van not-for-profit organisaties. Ze lijken ondernemingen maar worden betaald uit de publieke kas.
Er zijn beleidsvelden (onderwijs, justitie etc.) met hoofddoelen die weer zijn onderverdeeld in doelen en publiekelijke organisaties hebben tot taak die doelen te realiseren. Er is sprake van taakverdelingen tussen de diverse organisaties.

Drie ideeën zijn belangrijk:

• In ordentelijke systemen zijn organisaties de relevante eenheden.
• In ordentelijke systemen bestaan organisaties die functioneel bijdragen aan de eenheid waarvan ze onderdeel zijn op basis van hun taakomschrijving.
• In ordentelijke systemen bestaat hiërarchie binnen en tussen organisaties, die gecombineerd wordt geacht met loyaliteit naar de bovengeschikte.

De hiërarchie wordt krachtig bewaakt en zichtbaar gemaakt. Bijvoorbeeld doordat het salaris van een ambtenaar toeneemt naarmate deze hoger opklimt.
Hiërarchie en regels vormen mechanismen om onderdelen bij te laten dragen aan het systeem. Stabiliteit is een centrale waarde en veranderingen zijn pas nodig als de top daartoe besluit.

Edoch ontwikkelingen, kijkend vanuit een complexiteitsbril, komen niet voort uit organisaties en hun regelsystemen, maar uit verbindingen daartussen. Deze krijgen de vorm van ketens en netwerken (chaotische stelsels). Ze trekken zich weinig aan van de grenzen tussen formele organisaties en bijbehorende regelsystemen.

Drie kenmerken:

• In chaotische stelsels zijn organisaties minder relevante eenheden; verbonden handelingsketens en netwerken winnen aan belang.
• In chaotische stelsels hangt de effectiviteit van de bijdrage van handelingseenheden niet af van hun taakuitvoering maar van de betekenis die dat handelen heeft op anderen.
• In chaotische stelsels bestaat geen duidelijke hiërarchie en bepaalt de co-evolutie tussen een veelheid aan handelingen hoe stelsels zich ontwikkelen.

Daarbij kan men concluderen dat het pleidooi voor ontkokering en samenwerking niet verstomt. Maar daadwerkelijke samenwerking en alliantievorming komt er niet tot stand. Zodra externe interactie pijn gaat doen (lees: organisaties hun eigen interne proces moeten aanpassen om zich te kunnen positioneren in ketens en netwerken), schrikken leidinggevenden daarvoor terug.
De effectiviteit van de eigen eenheid is belangrijker dan de vage effectiviteit van het gehele systeem waarin zij participeren.

Meer algemeen: in een provocerend essay onder de titel ‘management heeft de samenleving onbeheersbaar gemaakt’ stelt Mintzberg dat de machinebureaucratie niet zo maar een manier van structureren is, maar dat het dé manier is. “Deze manier van denken beheerst grote overheidsorganisaties.” (Mintberg 199: 341. Mintzberg over management). Naar zijn idee vormt de veronderstelde efficiency bij eenvoudige en herhaalde handelingen onvoldoende verklaring voor de blijvende populariteit van deze organisatievorm. Hij verklaart die populariteit uit het grote spel om de macht (grote organisaties roepen grote organisaties op) en uit de behersingsobsessie. Mintzberg maakt daarmee een interessante spanning zichtbaar.

Steeds meer grote op beheersing gerichte organisaties komen in zwang als reactie op toenemende complexiteit en onzekerheid, terwijl er aanwijzingen zijn dat zij met hun functioneren de ontwikkelingen meer onbeheersbaar maken. (p. 78)

Dynamische orde als bron van ontwikkeling
Om beweging te zien in stelsels moeten we niet naar de statische orde kijken, maar naar de opkomst en ondergang van verbindingen in en tussen (sub)stelsels. Verbindingen komen niet tot stand via coördinatie van bovenaf, maar via zelfsturing en zelforganisatie.

De basisgedachte is het heelheidsconcept met daaronder wederzijdse meerwaarde. Gemeenschappelijk zouden ze tegen minder inspanningen en met minder  middelen betere producten kunnen maken. Maar daartoe is in het publieke domein onvoldoende druk en blijft fragmentatie de boventoon voeren. Uiteindelijk doven bij fragmentatie de leiders van eenheden elkaars effectiviteit uit. Connectie en disconnectie zijn daarmee verklaringsgronden voor systeemontwikkeling.

Ketens en netwerken die ontstaan als organisatievorm, vloeien niet voort uit de logica van bestaande organisatiestructuren maar uit die van stelsels als geheel.

In de publieke sector wordt de term ‘governance’ gehanteerd om de verschuiving te typeren van de overheid als sturende eenheid naar een groter geheel van in elkaar verstrengelde leidinggevenden die samen invulling geven aan de ontwikkeling van stelsels.

Over netwerken in het publieke domein is volop gepubliceerd (Kickert et. al. 1997; Mandell 1998; Koppejan en Klijn 2003). Steeds vormt de toegenomen wederzijdse afhankelijkheid de basisverklaring voor netwerkvorming en netwerkmanagement. Een overheid die haar beleid wil implementeren is hiervoor bijna altijd sterk afhankelijk van andere partijen. Zij bevinden zich in een netwerk: een aantal actoren met verschillende belangen, die voor de realisatie van hun doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn (De Bruijn & Ten Heuvelhof 1999: 15)

Ketens worden bedreigd door participanten die uitsluitend vanuit eigen belang handelen. De met grote regelmaat geuite wens om taken en bevoegdheden van verschillende overheden helder en strak gescheiden te houden, blijkt juist bij keten en netwerkvorming negatief uit te pakken.

Interessant is ook de notie van ketenomkering. Daar waar in klassieke beleidsprocessen de start en de input in de vorm van collectieve problemen en middelen centraal staat, beginnen auteurs over ketens en managers in ketens in hun denken en handelen aan het eind van de keten.
Terzijde: op het netwerkniveau ontmoeten de belanghebbenden rond een of meer ketens elkaar.

Spanning hiërarchie versus keten/netwerk
In complexiteitserkennend perspectief is adaptief vermogen een effectieve competentie. Aanpassen aan gewijzigde omstandigheden en het grijpen van kansen is een teken van fitheid en overlevingskracht. Maar deze staan op gespannen voet met

• De belonings en beoordelingsregimes in het publieke domein (u doet niet wat u niet is opgedragen. U bent dan irrationeel en ineffectief)
• Het feit dat leidinggevenden worden beloond voor het aandeel dat ze bemachtigen uit de staatskas, het aantal nieuwe regels dat ze door de Tweede kamer krijgen en ook worden ze beloond wanneer ze het beter doen dan anderen. Ze worden met andere woorden beloond voor afschermend en scheidend gedrag.

Zodra echter iedere organisatie doet alleen wat het qua taakopdracht is opgedragen, ontstaan er grote hiaten op de grenzen van de organisaties.
Elke organisatie probeert duidelijk te maken dat zij ‘de zaak op orde heeft’ en dat fouten zijn gemaakt door anderen. (beeld dat uit parlementaire enquêtes komt)

Van belang is te beseffen dat er nog steeds een toekomst is voor de machinebureaucratie als ook voor ketens en netwerken.
Het is een besef dat prestatiecontacten  gediend worden als actoren verbindend vermogen ontwikkelen: hun acties op elkaar afstemmen en zo met elkaar laten harmoniëren dat wer een samenhang ontstaat, nieuwe heelheid in het systeem.

Meer kijk op complexe besluitvorming
Pogingen tot stroomlijning zijn meestal er meestal op gericht de positie van het centrale besluit en daarmee de leidinggevende die dit geacht wordt te nemen, te versterken. Activiteiten die aan dat besluit voorafgaan bereiden dat voor en activiteiten die er op volgen voeren dat uit.
Het is echte minstens zo belangrijk om oog te hebben voor het chaotische karakter in de feitelijke besluitvormingsprocessen.
Veel van de geboekte resultaten blijken het gevolg te zijn van samenlopen van omstandigheden. Besluiten die in ordezoekend perspectief centraal staan, blijken in samengestelde processen in overvloed aanwezig te zijn en kunnen daarom hun centrale positie niet waarmaken. Niet enkele besluiten maar de samenhang tussen kluwen reeksen van beslissingen bepaalt de procesgang.

We kunnen ook hier twee brillen onderscheiden. Die van de officiële besluiten en besluitvormers (bril voor ‘dichtbij: focus en beperkte scherpte-diepte)  en een tweede bril (voor veraf) die zich richt op het veld van acties en op de verbindingen tussen de veelheid van acties. Cruciale kernelementen zijn gebeurtenissen, samenhang, combinatie en consolidatie.

De bril voor dichtbij.
Deze kan ook weer onderverdeeld worden in:
– De rationele orde:
Een besluit is rationeel te noemen wanneer de gekozen oplossing de problemen die de besluitvormer ziet het beste aanpakt. Daarbij is besluitvorming gericht op causaal denken. Soms laten besluitvormers zich bij hun keuzen leiden door inhoudelijke overwegingen, zoals een bevredigende oplossing of aanvaardbare kosten, maar ook vragen als ‘hoeveel risico neem ik met dit besluit?’

De rationele bril laat daarbij grote delen van de besluitvorming buiten beeld. Met name de uitvoeringsproblemen worden systematisch onderschat. Ook al worden tekortkomingen keer op keer vastgesteld dan blijkt dit in het geheel geen reden om deze bril af te zetten. Sterker nog, ondanks alle implementatieproblemen bij besluitvorming, blijft het verlangen naar rationalisering van besluiten, naar heldere afwegingskaders, die objectief het nut en de noodzaak van een oplossing vaststellen, groot.

– De positionele orde  en onuitroeibare ‘irrationaliteit’.
Studies die op de besluitvormer gericht zijn laten zien hoe besluitvormers handelen op basis van de rol die ze spelen en de positie die ze innemen. Meer in het bijzonder hoe behoeften om identiteit te ontwikkelen en behouden, impact hebben op de besluitvorming. Bestuurders die graag daadkracht willen uitstralen, zetten indrukwekkende projecten op waaraan ze hun naam kunnen verbinden. Naast de ratio van de besluiten blijkt de ratio van de besluitvormers te bestaan. Beide blijken vaak op een complexe manier verstrengeld te zijn.

Box: Voorbeeld van positioneel redeneerproces.
“Als Minister van X behoor ik het oneens te zijn met de Minister van Y. Dat wordt door de media en door mijn eigen medewerkers van mij verwacht. Als Y een voorstel doet tot A, is het in eerste aanleg goed voor mijn positie  om dit voorstel te bekritiseren, ongeacht of ik het een goed inhoudelijk een goed voorstel vind.” 

De bril voor veraf
Met de bril voor dichtbij blijft de samenhang der dingen en daarmee de complexiteit van besluitvorming grotendeels buiten beeld. Het is om die reden dat een bril voor veraf nodig is. Daarbij is besluitvorming een kluwen van in elkaar grijpende handelingen en interacties. Voortgang in die kluwen vloeit voort uit verbindingen die tot stand komen. Het gaat daarbij zowel om verbindingen tussen inhouden (doelvervlechting of combinatie van oplossingen), om verbinding tussen deelprocessen (zoals die tussen bestuurlijke, professionele en maatschappelijke wilsvorming)/ Leidinggevenden die met deze bril kijken zullen anders handelen. Zij weten dat voor resultaten de inzet van velen nodig is. Processen worden dan ontworpen als zoektochten en als zodanig geleid. Het proces is als geheel meervoudig en dubbelzinnig: partijen spelen gelijktijdig meer rollen.

In het verlengde van de brillen, heb je ook twee typen management.
Type I management gericht op het orde scheppen met organisaties, regels en procedures waarbij het belangrijk is ondergeschikten en onderdanen te laten realiseren of te laten doen wat op zeker moment door een aanwijsbaar gezaghebbende is afgesproken. Dit kan zowel door de nadruk te leggen op organisatorische eenheden, met bijbehorende organogrammen, functieprofielen, taakomschrijvingen etc., die de aan hun toegewezen taken vervullen (Type 1A) als projectmatig waarbij een inhoudelijke opdracht uit de bestuurlijke top van lijnorganisaties wordt verwezenlijkt (Type 1B).

Opvallend in de literatuur is dat het mechaniek van de lijnorganisatie is vervangen  door het mechaniek van doelen die gerealiseerd moeten worden, maar met de relatieve wanorde in doelen, omgevingen en ontwikkelingen wordt opvallend weinig rekening gehouden. Programma-management past daar weer wel in. Programmamanagers bekijken projecten binnen hun programma’s op samenhang en synergie. Ze lijken zich te plaatsen op het raakvlak van project en complexiteitsmanagement.

Van een geheel andere orde zijn geliefde objecten om te handelen in chaos. Dat zijn ketens, netwerken en processen. Teisman noemt dat Type II Management.
Ketenmanagement is een expliciete vorm van complexiteitsmanagement waarbij effectieve ketenmanagers steeds op zoek zijn naar nieuwe ‘ongedachte’ combinaties.
In dit kader past ook ‘strategic networking’ dat is te omschrijven als “Coordinating hunderds of external organisations to deliver fast, cheap and on time…A strategic network is an arrangement by which companies set up a web of close relationships that form a veritable system geared to provide product or services in a coordinated way.” (Jarillo 1993 Strategic Networks: creating the borderless organisation Oxford: Butter-Worth-Heineman, p. 6/7)
Ketens dringen de organisatie naar de achtergrond.

Ook hier zijn er twee typen managers:
Type II A dat leiding geeft aan subsystemen die grenzen van organisaties overschrijden  maar geen projectkarakter hebben.
Type II B managers van processen van wilsontwikkeling, kennisontwikkeling en kwaliteitsontwikkeling die leiding geven aan doorgaande interactie. Ze zijn gefocused op het leggen van verbindingen. Er ontwikkelen zich inzichten en kennis samen met en tussen partijen gezamenlijk

Box: verzet van volksvertegenwoordigers
Met regelmaat verzetten juist volksvertegenwoordigers zich tegen ketenvorming en andere vormen van interactieve beleidsontwikkeling. Officieel bepalen zijzelf welke vraag er in de samenleving leeft. Ten tweede blijft het moeilijk om los van een eventuele verschuiving naar de participatieve democratie de vraag te kennen. Enquêtes, panels, excursies, rollenspellen, werkconferenties worden daarbij in wisselende vormen toegepast. (p. 124)
Van belang is ook te beseffen dat bij ketenvorming en interactieve beleidsontwikkeling een op interne  beweegredenen gebaseerde inrichting van de besluitvorming verschuift naar een op de behoefte van partners en burgers toegespitste benadering (p. 135).

Daarbij kunnen drie strategieën worden toegepast:
– Het veranderen van de percepties van betrokkenen op het netwerk.
– Het actief inbrengen van nieuwe actoren.
– Het veranderen van posities en het aanpassen van regelsystemen, zodanig dat de netwerkvorming wordt gestimuleerd.

Procesmanagement kan in dit kader worden geformuleerd als ‘denken in beweging’.
Daar waar lijn en projectmanagers vaak scherpe grenzen trekken rondom hun taak of project, moeten procesmanagers juist tijd besteden aan ‘solving issues in other processen because their input is critical to your process’ (Braganze & Myers 1997 Business Process Redesign: a view from the inside, Thompson Learning, p. 30)
De meeste weerstand tegen een procesaanpak zit in de bestaande verantwoordingsprocedures, beloningssystemen enerzijds en bestaande opvattingen, houdingen, communicatie en gedragingen.

Er wordt door diverse auteurs een onderscheid gemaakt tussen het ontwerpen van processen en het management van processen.

Bij het ontwerp van processen komen ze tot vier kernelementen:
– Openheid: dit betreft zowel toegankelijkheid voor relevante actoren als de mogelijkheden om inhoudelijke keuzen te transformeren naar procesmatige afspraken over elkaar aanspreken etc. Ook gaat het hierbij om een transparant proces. Een laatste punt bij transparantie is openheid te betrachten over de eigen persoonlijke inzet (combinatie van eigen ambities en systemisch belang) en de eigen handelswijze om tot ontwikkeling te komen (p. 155)
– Beschermen van de kernwaarden van betrokken partijen
– Voortgang. Patijen dienen de ruimte te ervaren om ambities te bereiken en tegelijk zijn resultaten op korte termijn nodig.
– De inhoud van de processen. Deze dient gedynamiseerd en gevarieerd te worden zodat vroegtijdige fixatie wordt voorkomen.

Complexiteitsmanagers maken gebruik van begrippen als serendipiteit, grijpen van kansen en creatieve zoektochten. Ordezoekers gruwelen vaak van dit soort begrippen. Zij gebruiken begrippen als begrenzing, scheiding en structurering.

Als er eenmaal grenzen zijn getrokken, is het gevaar groot dat leidinggevenden in hun eigen eenheid gevangen raken. “Managers leven en werken  noodzakelijkerwijs binnen een organisatie. Als ze zich niet doelbewust inspannen om de buitenwereld waar te nemen, lopen ze kans dat de wereld binnen de organisatie hen blind maakt voor de echte werkelijkheid.” (Drucker, 2001 The Essential Drucker New York Harper, p. 29). Scheiding is de belangrijkste verklaring voor stagnatie, inertie en vervluchtiging van nieuwe ideeën.

Het verschil tussen ketenmanagers, procesmanagers en netwerkmanagers
Ketenmanagers richten zich op productielijnen, net als lijnmanagers. Ze hebben echter een veel sterkere oriëntatie op de vraag aan het eind van de keten, daar waar de lijnmanager vooral kijkt naar wat er aan het begin van de keten wordt gewenst (p. 179)

Procesmanagers krijgen ruimte wanneer de ordentelijke aanpak niet werkt. Daar waar ongekendheid heerst over het issue als ook over de benodigde set van oplossingen en de verwachte dynamiek genereren krachtige besluiten met regelmaat stagnatie (p. 145). De onwetendheid staat centraal (p. 163)
Uit de ingrediënten van processen, zoals actoren, belangen, middelen en percepties moeten procesmanagers dan resultaten brouwen die partijen kunnen bekoren. Processen ontrollen zich daarbij  meer dan dat ze gepland verlopen (p. 135). Een systeem stuurt zich als het ware zelf.
Daarbij wordt consistentie vooral nagestreefd met de context waarin wordt gehandeld. Consistentie leidt hier tot effectieve adaptatie.
Daarbij geldt ook voor organisaties dat snelheid eerder vergroot wordt door het lichten van de eigen ankers (regels, gewoonten, structuren) dan door het doorhakken van knopen (p. 145).
Vanuit complexiteitsverkennend perspectief kan het ten behoeve van consistent gedrag nodig zijn voorschriften te overtreden (p. 159).

Netwerkmanagers verbinden actoren ook als er geen directe productiemogelijkheden zijn. Zij organiseren verbinding met het oog op kansen die voorbij komen en toevallige kansen die zich aanbieden.

Twee competenties
De complexiteitsverkennende benadering benadrukt twee competenties: contextualiseren en meervoudigheid toelaten.
Niet zozeer de overheid maar haar context is veranderd. Door voortgaande netwerk- en ketenvorming spelen steeds meer actoren en factoren cruciale rollen en neemt de zichtbare hoofdrol van elke leider af.

In deze nieuwe gehelen, die zich uiten in ketens, netwerken en complexe processen zijn er naast de officiële gezagsdragers steeds meer officieuze leiders actief. Er ontstaat zo een complexe interact van leidinggeven die een weerspiegeling is van de complexiteit van de samenleving. Als gezagsdragers helemaal opgaan in hun eigen positiespel, kunnen zij de een implementatiekloof zelfs vergroten (p.   168/169)

Leidinggeven in processen gaat dan ook meer om het vermogen om beslissingen van vele actoren onderling in verbinding te brengen en actoren te helpen om in deze samenhang voor zichzelf en voor elkaar betekenisvol te maken. Naarmate deze betekenis meer gedeeld wordt, groeit de samenhang in handelen. Effecten van interventies hangen zelf ook weer af van de betekenis die zij  krijgen in het proces en in het licht van andere gebeurtenissen (p. 178)

Tot slot
De strijd tussen de ordezoekende leidinggevenden (type I) en de zoekers naar verbinding en ontwikkeling (type II) gaat door. Vruchtbare ontmoetingen tussen beide typen leidinggeven zijn wel mogelijk. Ze zullen echter plaatsvinden ‘on the edge of chaos and order’. Op de overgang van chaos en orde helpt enerzijds de stabiliteit van de ordezoekers effecten van hedendaags handelen uit te laten kristalliseren en biedt de dynamiek ruimte om nieuwe kansrijke kristallisatie toe te staan.

Meer weten?
Via Bol.com

Publiek management op de grens van chaos
Teisman & G.R. Teisman

Via Managementboek.nl
Inhoudsopgave
Voorwoord
1. Fascinaties en ontmoetingen met complexiteit
2. Benaderingen van complexiteit.
3. De complexe samenleving getypeerd in dubbelbegrippen
4. Meer kijk op complexe bestuurlijke stelsels
5. Meer kijk op complexe besluitvorming
6. Objecten van management: over lijnen, punten en verbinding
7. Competenties van publieke managers
8. Handelen op de grens van chaos en orde
Literatuur
Zie verder: http://www.managementboek.nl/boek/9789052614045/
publiek_management_op_de_grens_van_chaos_en_orde_geert_teisman?affiliate=1910