Burgers als beleidsadviseurs: een vergelijkend onderzoek naar acht projecten van interactieve beleidsvorming bij drie departementen.
Een uitgebreide samenvatting
Burgerparticipatie, interactieve beleidsontwikkeling, coproductie en vraagsturing zijn begrippen die op vele plekken in het openbaar bestuur gebruikt worden. Niet in het minst bij ministeries. Edelenbos, Domingo, Klok en Van Tatenhove schreven in dat kader in 2006 een boek met de titel “Burgers als beleidsadviseurs: een vergelijkend onderzoek naar acht projecten van interactieve beleidsvorming bij drie departementen.” Dat zijn de ministeries VROM (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu), V&W (Verkeer en Waterstaat), en LNV (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). Daarbij hebben ze drie vragen willen beantwoorden.
1. Hoe zijn landelijke interactieve processen vormgegeven?
2. Feitelijke handelingen: Hoe verloopt landelijke interactieve beleidsvorming in de praktijk?
3. Uitkomsten: tot welke uitkomsten hebben landelijke interactieve processen geleid?
Wat is interactieve beleidsontwikkeling?
Interactieve beleidsontwikkeling kan in zijn algemeenheid worden omschreven als een vorm van beleidsvoering waarbij overheden in een zo vroeg mogelijk stadium andere publieke en private actoren betrekken om gezamenlijk beleid te ontwikkelen en uit te voeren.
Sturing van beleid op grond van eenrichtingsverkeer van de overheid naar de maatschappij verandert naar sturing van beleid uitgevoerd door een netwerk van private, maatschappelijke en publieke organisaties. Een beleidsveld neemt de structuur aan van een netwerk als de actoren in dat veld niet om elkaar heen kunnen en een actieve samenwerking met elkaar tot stand brengen (Teisman, 1995,43). Daarbij heeft een overheid vaak niet de specifieke kennis die nodig is om een probleem op te lossen.Als gevolg hiervan zijn de grenzen tussen het publieke en private domein aan het vervagen.
Wat is burgerparticipatie?
Burgerparticipatie verwijst specifiek naar de deelname van burgers aan de politieke besluitvorming. Burgerparticipatie heeft de laatste dertig jaar een ontwikkeling doorgemaakt van alleen vormen van indirecte participatie naar een diversiteit aan vormen van indirecte en directe participatie.
Tot aan de jaren ’70 was de participatie van burgers en maatschappelijke organisaties alleen geregeld volgens (re-actieve) regels van de representatieve democratie. Kenmerkend voor vormen van indirecte participatie, zoals stemrecht, petitierecht en inspraak is dat burgers achteraf kenbaar kunnen maken wat men van overheidsplannen vindt.
Sinds de jaren ’70 is de roep om meer directe invloed op het beleid toegenomen, wat resulteerde in andere vormen van burgerparticipatie. Naast inspraak deed de Brede Maatschappelijke Discussie (BMD) haar intrede waarmee voorafgaand aan de besluitvorming via de representatieve democratische organen een vorm van indirecte democratie werd ingeschakeld. Dit door in het hele land inspraakavonden, hoorzittingen en maatschappelijke discussies te organiseren.
Als reden voor deze ontwikkeling worden genoemd het dichten van de kloof tussen overheid en burgers en het creëren van draagvlak (Edelenbos, 2000) als ook het vinden van oplossingen voor problemen die via generiek beleid niet of moeilijk te vinden zijn (het bevorderen van creativiteit en inhoudelijke vernieuwing.)
Duyvendak en Krouwel (2001: 21) stellen dat de recente trend naar interactieve beleidsontwikkeling moet worden begrepen als een poging van de politieke bestuurders om het contact met ‘de samenleving’ te herstellen op basis van de traditionele pacificatieregels. Zij betogen dat interactieve beleidsvorming een voortzetting is van de consensusdemocratie en daarmee slechts sprake is van beperkte vernieuwing. ‘de continuïteit schuilt in het handhaven van de belangrijkste principes: de politiek is gericht op consultatie, coöperatie en uiteindelijk consensus’.
Interactieve beleidsontwikkeling als beleidsarrangement
De auteurs vatten interactieve beleidsontwikkeling als een beleidsarrangement op. Dat is een tijdelijke stabilisering van de inhoud en de organisatie van een beleidsdomein in termen van betrokken actoren/coalities, de regels van het spel waar actoren gebruik van maken of zich in onderhandelingen op beroepen, de beleidsdiscoursen en –programma’s waar actoren zich op beroepen en de verdeling van machtsmiddelen over de actoren en hun daadwerkelijke invloed op de inhoudelijke en procesmatige loop der gebeurtenissen. Dynamiek in beleidsprocessen ontstaat doordat er een verandering optreedt in één van die onderdelen (coalities, regels, hulpbronnen of discoursen) doe vervolgens doorwerkt in de andere onderdelen.
Inhoud, macht en proces
Kenmerk voor interactieve beleidsarrangementen is de voortdurende wisselwerking tussen de drie dimensies inhoud, proces en macht.
- De inhoudelijke dimensie verwijst naar de inhoudelijke onderwerpen waarover wordt onderhandeld, de variëteit van ideeën die worden ingebracht en de uiteindelijke inhoudelijke resultaten van interactieve processen.
- De procesdimensie verwijst naar de inrichting van het interactieve beleidsproces (procesontwerp), het feitelijke procesverloop, het ‘managen’ van het beleidsproces en de mate waarin betrokkenen al dan niet tot overeenstemming komen door middel van het doorlopen van het interactieve beleidsproces.
- De machtsdimensie betreft de vraag wie er over de hulpbronnen beschikken om problemen te definiëren en oplossingsrichtingen aanvaard te krijgen en wie bepaalt wie er wel of niet mogen deelnemen aan het interactieve proces.
Drie aanvullende aspecten: architectuur, feitelijk handelen en uitkomsten
Daarbij wordt voor elk van deze drie dimensies weer een onderverdeling gemaakt naar drie aspecten:
- Architectuur: de constructie van het interactieve proces in de vorm van regels en afspraken over inhoudelijke en procesmatige kaders. Het geheel van inhoudelijke en organisatorische regels die de onderhandelingen binnen het proces structureren.
- Het feitelijke handelen: hoe ze inhoudelijke standpunten naar voren brengen, interacteren etc.
- Uitkomsten: inhoudelijke voorstellen van betrokkenen worden al dan niet omgezet in beleid, er ontstaat al dan niet overeenstemming met degenen die over het uiteindelijke beleid beslissen.
Tabel 1: overzichten van dimensies en aspecten van het onderzoek
|
Dimensie/aspect |
Architectuur |
Feitelijke handelingen |
Uitkomsten |
|
Inhoud |
Inhoudelijke kaders en randvoorwaarden |
Inhoudelijke inbreng van betrokkenen |
Inhoudelijke resultaten |
|
Proces |
Inrichting proces |
Procesverloop en procesmanagement: informatieontsluiting, toegang tot interactieve proces, formele besluitvorming |
Mate van overeenstemming en conflict |
|
Macht |
Toegang en besluitvormings-mechanismen:: de inhoudelijke en organisatorische regels die de toegang, de onderhandelingen en de besluitvormings-mechanismen binnen projecten structureren. (o.a. insluitings en uitsluitingsregels |
Gebruik machtsmiddelen w.o relatie tussen interactieve processen en besluitvorming |
Mate van invloed |
Openheid hangt dus ook nauw samen met de mate van participatie.
|
Participatieladder (Edelenbos, 2000) |
Bestuursstijlen (Pröpper en Steenbeek, 1999) |
Rol van de burger in interactieve beleidsontwikkeling |
Rol van bestuur in interactieve beleidsontwikkeling |
|
1. Participant wordt niet betrokken |
1. Gesloten autoritaire stijl |
1. Geen |
1. Voert zelfstandig beleid en verschaft geen informatie |
|
2. Informeren |
2. Open autoritaire stijl |
2. Doelgroep van onderzoek/voorlichting, levert geen input |
2. Voert zelfstandig beleid en verschaft hierover informatie |
|
3. Raadplegen |
3. Consultatieve stijl |
3. Geconsulteerde gesprekspartner |
3. Bepaalt beleid en geeft de mogelijkheid tot commentaar, maar hoeft daaraan geen consequenties te verbinden. |
|
4. Adviseren |
4. Participerende stijl |
4. Adviseur |
4. Bepaalt beleid, maar staat open voor andere ideeën en oplossingen |
|
5a. Coproduceren |
5. Delegerende stijl |
5. Medebeslisser binnen randvoorwaarden |
5. Bestuur besluit over het beleid met inachtneming van de voorafgestelde randvoorwaarden |
|
5b. Coproduceren |
6. Samenwerkende stijl |
6. Samenwerkings-partner op basis van gelijkwaardigheid |
6. Bestuur werkt en besluit op basis van gelijkwaardigheid met participant samen |
|
6. Meebeslissen |
7. Faciliterende stijl |
7. Initiatiefnemer |
7. Biedt ondersteuning en laat beleidsvorming over aan participanten |
In zijn algemeenheid kan men stellen dat dé blauwdruk voor procesontwerpen niet bestaat. Ieder procesontwerp is weer anders en bevat andere aspecten en verschilt in zwaarte: dat wil zeggen de hoeveelheid aspecten die het procesontwerp benoemt.
De vormgeving van het interactieve proces wordt voor een belangrijk deel bepaald door de doelstellingen die de initiatiefnemers met het proces hopen te realiseren. Soms is dat inhoudelijke verrijking of zoeken naar creatieve oplossingen voor beleidsproblemen dan wel een inhoudelijke kwaliteitsverbetering als doelstellingen zijn geformuleerd. In andere gevallen staat het verkrijgen van draagvlak centraal.
Uiteraard is van belang hoe de spelregels zijn geformuleerd ten aanzien van het bepalen van de uitkomsten van het interactieve proces. Betrokken burgers zijn meestal zeer enthousiast en hebben het gevoel dat ze een duidelijke inhoudelijke bijdrage kunnen leveren , waar de beleidsmakers hun voordeel mee kunnen doen. Die beleidsmakers op hun beurt geven meestal te kennen dat er weinig nieuws onder de zon is , dan wel dat veel ‘vernieuwende’ ideeën onuitvoerbaar zijn of niet passen binnen het takenpakket van de organisaties die het beleid moeten voeren. Daarbij hebben inhoudelijke kaders veelal te maken met wat men ‘organisatorische kaders’ zou kunnen noemen: organisaties die interactieve processen initiëren hebben een bepaald inhoudelijk takenpakket en daarmee verbonden bevoegdheden (en missen bevoegdheden op andere terreinen of gebieden).
Tegelijk worden de aanbevelingen door betrokken in reguliere beleidsprocessen vaak gezien als onderdelen van bestaand beleid (‘dat doen we al’), anderzijds worden aanbevelingen niet alleen gezien als niet behorend bij de bevoegdheden, maar ook als onhaalbaar en niet uitvoerbaar. Dit even afgezien van de vraag of men hier te maken heeft met een tweetal bureaucratische reflexen waarmee ideeën van buiten de organisatie bejegend worden is er wel sprake van een spanningsrelatie waarmee rekening moet worden gehouden.
Doorwerking van uitkomsten in de uiteindelijke besluitvorming
Uit de analyse van de auteurs blijkt dat de doorwerking van de uitkomsten uit het merendeel van de door hun bestudeerde interactieve beleidsprocessen naar de uiteindelijke besluitvorming gering is. Het onvoldoende koppelen van het interactieve proces aan de besluitvorming zorgt er voor dat ambtenaren en politici de handen vrijhouden waardoor men in de fase van de besluitvorming kan afwijken van onwelgevallige onderhandelingsresultaten. (uitzondering was ONR).
Wellicht speelt soms ook mee dat begeleidende ambtenaren er weinig belang bij hebben zichzelf en/of hun politieke bestuurders al te toetsbare beleidseisen en – klussen op de hals te halen.Van belang is daarbij wel dat, als voornamelijk of uitsluitend belangengroepen en maatschappelijke organisaties participeren, de kans dat de uitkomsten zwaar meewegen, toeneemt.
Terzijde: Opvallende aandachtspunt van de auteurs van de case studies is dat de ‘ongeorganiseerde’ burger in interactieve processen slechts zelden wordt gehoord en dat (indien dit tot de doelstellingen van het proces behoort) er bij de selectie van deelnemers in ieder geval over moet worden nagedacht hoe deze mensen te mobiliseren
Institutionele inbedding: algemeen
Naast de drie dimensies inhoud, proces en macht is ook de zogenaamde institutionele inbedding van belang. Processen van interactieve besluitvorming zijn een onderdeel van een complexe ambtelijke, bestuurlijke en politieke omgeving.De institutionele context bestaat uit het ministerie of de rijksdienst die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waarop het interactieve proces betrekking heeft.
Er blijkt in vele gevallen een spanning te bestaan tussen interactieve processen (en hun uitkomsten) en de bestaande institutionele omgeving. (o.a. Edelenbos e.a. 2003; Van Tatenhove, 2004; Van Hemert et. al. 2002).
In bestaande literatuur over interactieve inbedding is nog niet veel aandacht besteed aan institutionele inbedding van interactieve processen in de bestaande interactieve context. Institutionele benaderingen van interactieve beleidsvorming kunnen niet heen om de (spanningsvolle) relatie tussen interactieve beleidsvorming en instituties van de representatieve democratie (Edelenbos en Monnikhof, 1998; Mayer e.a. 2005; Edelenbos, 2005; Klijn en Skelcher, 2006) Interactieve processen passen vaak niet in de ‘normale’ besluitvormingsprocedures.
Daarom houden steeds vaker initiatiefnemers rekening met de afstemming tussen interactieve processen en formele besluitvormingsprocedures.Daar waar de echte beleidsontwikkeling plaatsvindt, in de traditioneel voor burgers gesloten circuits van de reguliere ambtelijke afdelingen, zou het aanbeveling verdienen om ook hier in ieder geval op één of andere manier een inbreng van enkele deelnemers van de interactieve processen te realiseren.Soms kan dat door een goede procesmanager zoals Alders dat deed bij het ONR project (Overleg Niet Rijkspartijen Mainport Rotterdam). Die er voor zorgde dat hun bemoeienis werd geborgd.
Institutionele inbedding kan worden onderscheiden in:
-
Formeel-ambtelijke inbedding.
Hier gaat het om afstemming van interactieve beleidsontwikkeling met de ambtelijke organisatie van het ministerie en de inzet (rol) van de beleidsambtenaren in het interactieve proces. -
Bestuurlijke inbedding.
Hier gaat het over het verankeren van het interactieve traject in de voorbereiding van de besluitvorming door Minister(s) en/of staatssecretarissen -
Politieke inbedding
Daaronder wordt verstaan de afstemming van het interactieve proces op de gebruikelijke wijzen politieke besluitvorming door de volksvertegenwoordiging, dus op landelijk niveau, de Tweede Kamer.
Inbedding en de kwaliteit van een interactief proces
Van belang is te beseffen dat een kwalitatief goede ambtelijke inbedding van een interactief proces de bestuurlijke en/of ambtelijke inbedding kan faciliteren. Maar een ambtelijke organisatie kan ook belemmeren dat bestuurders of politici een belangrijke eigen rol spelen in het interactieve beleidsvormingsproces. Bedenk ook dat veel besluitvorming binnen departementen plaatsvindt, zonder dat de Tweede kamer daarbij een rol speelt.
-
Een bewindspersoon zich een uitgesproken voorstander heeft getoond van een burgerparticipatietraject bij beleidsvorming.
-
Hij/zij duidelijk heeft vastgelegd om bij zijn/haar beslissingen grondig rekening te houden met de suggesties en de inbreng van de deelnemende burgers en zich verplicht heeft te (laten) argumenteren waarom welke elementen daarvan wel en welke daarvan niet worden overgenomen.
-
Hij/zij voor de uitwerking van de resultaten van het interactieve proces middelen en tijd beschikbaar wil stellen.
Politieke aandachtpunten
Van politieke inbedding is sprake als de Tweede kamer zich een rol toebedeelt in het interactieve proces door:
-
Toe te zeggen dat ze met de uitkomsten van interactieve proces, eventueel na het stellen van bepaalde voorwaarden, rekening zullen houden.
-
De Kamer draagt een bewindspersoon op om burgers te betrekken bij de beleidsvorming op een bepaald terrein of bij een bepaald beleidsdossier.
-
Themacommissies te vragen om bij de totstandkoming van hun eindrapporten van interactieve wijzen en de burgers te betrekken bij de totstandkoming van haar adviezen.
Een stimulerende rol van de Tweede Kamer vanuit haar formele rol binnen de representatieve democratie zorgt er voor dat er geen spanning ontstaat tussen interactieve beleidsontwikkeling als een vorm van ‘directe democratie’ en de representatieve democratie.
Algemeen is de conclusie van de auteurs dat als de drie dimensies van institutionele inbedding, de ambtelijke, de bestuurlijke en de politieke, geregeld zijn de kans dan heel groot is dat de resultaten zwaar meewegen in de beleidsvorming.Initiatiefnemers en begeleiders van interactieve processen dienen zich daarom te voorzien van steun in elk van de genoemde dimensies.
Alleen dan is de kans groot dat de inbreng van de deelnemers wordt gekoppeld aan reguliere beleidsvorming.En uiteraard is vooral de betrokkenheid en actie van ondersteunende ambtenaren nodig om de betrekkelijke machteloosheid van individuele deelnemers te compenseren.
Succes en faalfactoren interactief beleid: verder onderzoek
Uiteraard blijft verder onderzoek naar de succes en faalfactoren van interactieve beleidsontwikkeling nodig. Bijvoorbeeld:”Wat voor eisen stelt een ambtelijke inbedding aan de kwaliteiten van betrokken beleidsmakers en aan de inrichting van de ambtelijke organisatie? Ook de vraag waarom een Ministerie als V&W (tegenwoordig I&M) geen structurele ontwikkeling laat zien ten aanzien van het betrekken van burgers bij de beleidsontwikkeling.
Überhaupt blijkt een verdere professionalisering van interactieve beleidsontwikkeling op landelijk (ministerieel) niveau moeilijk van de grond te komen. Het lijkt erop dat ministeries keer op keer hun eigen leertraject beginnen, zonder daarbij terug te grijpen op eerdere of andere leerervaringen.Mogelijk specifieke verklaringen voor dit geringe leervermogen van ministeries zijn (pag. 148):
-
De verkokerde en gefragmenteerde structuur van de rijksoverheid.
-
De organisatiecultuur binnen ministeries die voornamelijk intern gericht is, maar ook leren tussen diensten en directies bemoeilijkt.
-
De bureaupolitieke strijd tussen de ministeries over bevoegdheden en competenties.
-
De afstand tussen de vaak regionale en lokale implementatie van projecten en de initiatiefnemer.
-
De discontinuïteit van de bestuurders.
-
De te kleine rol van de Tweede Kamer tot nu toe.
-
Het feit dat te weinig interactieve processen systematisch worden geëvalueerd (ook o.a. door de Tweede Kamer)
Afskuitend geven de auteurs in hun boek ook aan dat vervolgonderzoeken ook nadrukkelijk gericht kunnen worden op machtsmiddelen, de participatie van deelnemers en de procesarchitectuur.
Max Herold
Oktober, 2011
Genoemde literatuur in deze samenvatting
– Edelenbos, J., Buuren, M.van, Duijn, M., Slob, A. &Vermeulen, W. (2003) Milieubeleid van. Voor en door de burger. Uitkomsten van ‘lerend’ evaluatieonderzoek naar het stimuleringsprogramma Burger en Milieubeleid, onderzoek voor het Ministerie van VROM, Directoraat-generaal Milieubeheer.
– Edelenbos, J,. & Monnikhof, R. (red.) (1998) Naar een hybride democratie? Spanningen tussen interactieve beleidsontwikkeling en het vertegenwoordigende stelsel. Een analyse van interactief beleid in lokale democratie. Instituut voor Publiek en Politiek, Amsterdam, pp. 9-48.
– Edelenbos, J. (2005) & Klijn, E.H. (2005) ‘de impact van organisatorische arrangementen op de uitkomsten van interactieve beleidsontwikkeling’, in: Bestuurswetenschappen, nr. 4, pp. 281-305
– Hemert, M. van, Grin, J., Tatenhove, J. van, & Hajer, M. (2002) De Veluwe randmeren tussen maatschappelijke wensen, deskundige oordelen en bestuurlijke werkelijkheden. De beleving van IIVR onderzocht en beschouwd. RDIJ – rapport 2002-16
– Duyvendak, J.W. & Krouwels, A. (1998) Interactieve beleidsontwikkeling: voortzetting van een rijke Nederlandse traditie?. In: Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (red.), Spanning in interactie. Een analyse van interactief beleid in lokale democratie. Instituut voor Publiek en Politiek, Amsterdam, pp 17-32.
– Klijn, E.H. & Skelcher, C. (2006) ‘democracy and governance networks: compatible or not? Four conjectures and their implications for theory and practice. In Public Administration.
– Mayer, I. Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (2005) ‘Interactive policy development: undermining or sustaining democracy’, in: Public Adminstration 83(1), pp. 179-199
– Teisman, G.R. (1992, tweede druk 1995). Complexe besluitvorming, Vuga, den HaagTatenhove, J. van (2004) ‘Interactief bestuur – van regent naar netwerker’ In: Rob van Es (red.) Communicatie en ethiek. Organisaties en hun publiekelijke verantwoordelijkheid. Boom, Amsterdam, pp. 153-166.
