Onderzoek t.b.v. strategie en uitvoering
Inleiding Peter van Hoesel
Werkconferentie ‘Bewegende doelen onder schot’
Den Haag, 19 juni 2014
Of we het leuk vinden of niet, in welke organisatie dan ook is kennis nodig. Dat geldt zeker voor een overheidsorganisatie die gericht dient te zijn op maatschappelijke doelen. Via onderzoek wordt kennis in de organisatie gebracht die ervoor zorgt dat je plannen maakt die ertoe doen, dat die plannen zullen leiden tot de gewenste effecten tegen aanvaarbare kosten en dat ze naar behoren worden uitgevoerd.
Politici hebben meestal geen plezierige relatie met onderzoek, omdat ze meestal geconfronteerd worden met evaluaties die geen rooskleurig beeld laten zien van het gevoerde beleid. Dat komt door te weinig onderzoek in het begin van de beleidscyclus. De nadruk ligt zozeer op ex post evaluatie, waarvan je wel het nodige kunt leren, maar wat een onnodig lange leercyclus met zich meebrengt als er in eerdere fasen van het beleidsproces weinig onderzoek gedaan is.
Het begint al met het stellen van doelen: wat willen we eigenlijk bereiken en waarom willen we dat. Steunen de burgers die doelen wel en zo ja, vinden ze het dan belangrijk genoeg om het benodigde geld daarvoor over te hebben? Gaat het om doelen die met overheidsbeleid kunnen worden behaald? Zijn de doelen eigenlijk wel onderling consistent? Overheden zijn geneigd teveel hooi op hun vork te nemen, dus vragen naar de zin van overheidsdoelen zijn uitermate relevant.
Een simpel voorbeeld van het nut van onderzoek bij dit soort vragen: de contacten die een politicus heeft met diverse stakeholders en misschien ook met gewone burgers geven hem/haar meestal geen representatief beeld, een onderzoek kan ervoor zorgen dat er een juist beeld ontstaat. Niet dat een politicus alleen maar moet doen wat burgers vinden, maar wel om een betere afweging te kunnen maken of om zich te kunnen voorbereiden op weerstanden die moeten worden overwonnen.
Een ander voorbeeld: als een beleidsdoel zoals activeren van werklozen wordt tegengewerkt door regels van de sociale zekerheid (zoals een verbod op het volgen van onderwijs) dan moet je verwachten dat de beleidsinspanningen op beide terrein voor een deel teniet worden gedaan.
Doelen vormen het uitgangspunt voor de strategie van een organisatie. Langs welke wegen gaan we die doelen bereiken? Welke richtingen kunnen we beter niet inslaan? Welke fasen gaan we doorlopen? Welke middelen zetten we in? Hoe voorkomen we symbolisch beleid (tenzij we dat bewust willen)? Welke projecten en programma’s hebben we nodig? Wat weten we over de doeltreffendheid daarvan? Wie worden erbij betrokken? Wat gaat het kosten en hoe kunnen we dat betalen? Hoe vermijden of omzeilen we obstakels onderweg? Hoe houden we de vaart erin? Hoe houden we onderweg in de gaten of we nog steeds op de juiste weg zitten. Hoeveel flexibiliteit is onderweg nodig om ons te kunnen aanpassen aan veranderde omstandigheden? Hoe kunnen we schadelijke neveneffecten vermijden of terugdringen?
Dit soort vragen vergt als het goed is het merendeel van de onderzoekinspanningen. Bij elkaar vormen de antwoorden op deze vragen de toets van een omvattende beleidstheorie die dient als onderbouwing van de strategie. Onderzoek is daarbij uitermate behulpzaam, om niet te zeggen essentieel.
Onderzoek zorgt voor stevige verbindingen tussen kennis en beleid, beleid en praktijk, beleid en burgers. De veronderstellingen die politici hebben over bijvoorbeeld gedragsreacties van burgers kloppen maar zelden allemaal; er hoeft maar één belangrijke veronderstelling niet te kloppen en de hele beleidstheorie kan daarmee op losse schroeven komen te staan.
Een klein voorbeeld: er was eens een gemeente die dacht werkzoekenden te kunnen stimuleren met het uitloven van 1000 euro voor het vinden van een baan, dit als onderdeel van een arbeidsmarktstrategie. Ongeveer alle veronderstellingen die men daarbij had, blijken niet te kloppen, en dat had deze gemeente best kunnen weten na een dagje werk van een onderzoeker. Een ander voorbeeld: wie denkt dat de politie betere resultaten laat zien door ze af te rekenen op targets, heeft blijkbaar geen kennis genomen van literatuur op het gebied van perverse prikkels.
De uitvoering van beleidsprogramma’s die de strategie op operationeel niveau tot uitwerking gaan brengen brengt weer nieuwe vragen met zich mee. Zijn alle betrokkenen voldoende voorbereid? Is er voor de uitvoerders voldoende ruimte op het beleid in de praktijk te kunnen optimaliseren? Hoe meten we het bereik van mijlpalen en hoe kunnen we vaststellen of we op verkeerde wegen terecht zijn gekomen? Lopen zaken zoals verwacht of zien we afwijkende ontwikkelingen en hoe beoordelen we die? Hoe zit het met de communicatie tussen samenwerkende partijen? Wanneer kunnen we concrete effecten van het beleid gaan zien en hoe stellen we dat vast?
We zitten hiermee in de sfeer van procesevaluatie, die niet alleen kan laten zien hoe het allemaal verloopt zodat er kan worden bijgestuurd, maar ook uitermate belangrijk is voor een latere effectevaluatie. Immers, als je niet goed naar dat proces kijkt, kan je nauwelijks het verband leggen tussen de strategie en de uiteindelijke effecten. Als je via een monitor vaststelt dat het goed gaat met doelvariabelen van het beleid, zou je ook moeten willen weten of dat te danken is aan al die kostbare projecten of programma’s. En als het er niet zo goed mee gaat wil je toch wel weten of het misschien veel slechter zou zijn gegaan zonder het gevoerde beleid. En vooral wil je weten wat je moet doen om de effectiviteit te verbeteren.
De beoordeling op effectiviteit in een ex post evaluatie is natuurlijk een belangrijk sluitstuk. Let daarbij niet alleen op het bereik van de doelen en de daarvoor uitgegeven overheidsgelden, maar let ook op eventuele schadelijke neveneffecten, op nalevingskosten, op consistentie tussen beleidsdoelen, op een rechtvaardige uitkomst voor zoveel mogelijk burgers. Bedenk al bij het ontwikkelen van beleid dat complex beleid al deze criteria in de weg zit. Probeer het zo eenvoudig mogelijk te houden, soms zijn simpele maatregelen uitermate effectief, terwijl ze maar weinig kosten en verder nauwelijks problemen met zich mee brengen.
Een paar voorbeelden: het rookverbod op de werkplek is zeer effectief gebleken, brengt geen uitvoeringskosten met zich mee, ook niet qua handhaving, kost wel enige inkomstenderving voor de staat en enig aanpassingsvermogen onder straffe rokers; afschaffen van de vestigingswet in de jaren 90 heeft geleid tot een enorme groei van het aantal ondernemers in Nederland, heeft alleen tijdelijke wat gekost in verband met enige overgangsmaatregelen en heeft de staat aan extra inkomsten geholpen doordat er extra banen zijn geschapen, en het heeft tijdens de crisis ook nog eens als buffer gewerkt.
Het vinden van dit soort slimme beleidsinterventies kan worden ondersteund met onderzoek, bijvoorbeeld met behulp van kennis uit de gedragseconomie. Tenslotte, gebruik ex post evaluaties nu ook eens om obsoleet beleid op te sporen en af te schaffen, zodat er ruimte kan komen voor nieuw beleid.
Peter van Hoesel
Juni 2014
