Wat is eigenlijk onderzoeksprogrammering?

Wat is eigenlijk onderzoekprogrammering?
Het gaat om activiteiten boven het niveau van onderzoekprojecten, maar die wel gericht zijn op alle projecten van het onderzoekprogramma. Die activiteiten worden uitgevoerd om drie soorten doelen te bereiken:

• aanbrengen van de nodige samenhang tussen de afzonderlijke projecten
• doelmatige besteding van het onderzoekbudget
• optimale benutting onderzoeksresultaten

Een onderzoekprogramma kan op verschillende manieren worden afgebakend, zoals door: een theoretisch kader, een maatschappelijk vraagstuk, een beleidsterrein, een samenwerkende groep onderzoekers, een programma-eigenaar. Een programma heeft een meerjarig budget, dat van tijd tot tijd dient te worden verlengd totdat het programma zijn functie verliest.

Programmering verloopt over het algemeen in drie fasen: samenstellen van het programma, aansturing van projecten, kennisverspreiding. Na enige tijd lopen deze fasen in elkaar over: de eerste groep projecten komt op gegeven moment in de fase van kennisverspreiding, een tweede groep projecten is nog in uitvoering en een derde groep in voorbereiding.
Door een reeks onderzoekprojecten bewust te programmeren kan een leerproces op gang worden gebracht, waardoor een beduidend betere kosten/baten verhouding wordt bereikt. Ook bij wat ik maar noem ‘nulprogrammering’ ontstaat tot op zekere hoogte een programma, maar het leereffect is gering. Onderzoekprogrammering kent de volgende categorieën van activiteiten:

• inventarisatie informatiebehoeften c.q. lacunes in de kennis
• raadplegen van bestaande kennis
• prioriteitstelling en planning
• meta-onderzoek, methodologisch en inhoudelijk
• kennisopslag en -distributie

De opbrengsten van onderzoekprogrammering kunnen langs twee invalshoeken worden beschreven: enerzijds opbrengsten m.b.t. de wetenschappelijke kwaliteit en anderzijds opbrengsten voor de samenleving of meer specifiek opbrengsten voor beleid en praktijk. Daarbij richt ik mij in het bijzonder op de gammawetenschappen.
Overigens versterken de wetenschappelijk getinte opbrengsten de opbrengsten voor de samenleving, omdat een betere wetenschappelijke kwaliteit ook goed is voor de gebruikswaarde van onderzoekresultaten.

Wetenschappelijk getinte opbrengsten zijn:

• operationele definities van de belangrijkste begrippen/concepten
• standaardisatie van meetinstrumenten
• beschikbaarheid van modellen en theorieën
• opbouw en onderhoud van datasystemen
• documentatie van de bestaande kennis
• reviews, synthese studies, state of the art studies op programmaniveau
• strategisch onderzoek, gericht op de toekomst

Maatschappelijk getinte opbrengsten zijn:

• systematische inventarisatie van de informatiebehoeften
• juiste timing van de op te leveren resultaten
• toegang tot het veld goed geregeld
• systematische terugkoppeling van de resultaten naar het beleid
• systematische verspreiding resultaten
• doelmatige besteding onderzoekbudget
• opbrengsten van onderzoekprogrammering voor het beleidsproces

De relatie tussen onderzoekprogrammering en het beleidsproces verdient wat nadere toelichting.
Beleidsontwikkeling en –evaluatie heeft continu voeding nodig met adequate informatie. Zonder onderzoekprogrammering is het risico groot dat de voortgang van het beleidsproces wordt belemmerd door onvoldoende of inadequate informatie. Onderzoekprogrammering zorgt voor een juiste dosering van die voeding op het juiste moment.
De interactieve beleidsvorming en meer algemeen de interactie met actoren buiten de eigen beleidsafdeling kan door onderzoekprogrammering optimaal verlopen, omdat zij systematisch betrokken kunnen worden bij de vergaring en de benutting van kennis.
Onderzoekprogrammering zorgt voor een optimale uitvoering van het onderzoek, waardoor de relatie met het veld intact kan blijven en het onderzoekbudget het meeste rendement oplevert.
Onderzoekprogrammering zorgt voor resultaten die minder omstreden zijn, omdat de kwaliteit van dit onderzoek op een hoger peil ligt, door betere vergelijkbaarheid van de uitkomsten en door betere verklaringen voor de gevonden resultaten. Dat leidt tot betere communicatie met andere actoren en met het publiek als geheel.
Onderzoekprogrammering houdt in een zodanige vertaling van onderzoekresultaten ten behoeve van het beleidsproces, dat de resultaten daadwerkelijk kunnen worden benut. Daarmee kan het beleid op een effectievere wijze tot stand komen.

Niveaus van onderzoekprogrammering
Onderzoekprogrammering doet zich voor op allerlei niveaus. Op het hoogste niveau is er het wetenschapsbudget van de overheid waarin de verdeling van het nationale onderzoekbudget over verschillende segmenten naar voren komt. Iets dergelijks geldt ook voor het onderzoekbudget van de Europese Unie.
Per onderzoeksegment is er nogal eens sprake van een programmering van thema’s, zoals bijvoorbeeld in de sectorraden gebeurt.
Ook binnen departementen van de rijksoverheid bemoeit de departementsleiding zich tegenwoordig met het verdelen van budgetten over belangrijke thema’s. Op het niveau van beleidsdirecties kunnen we vervolgens spreken van het programmeren van projecten op basis van concrete behoeften aan beleidsinformatie. In het verleden was nogal eens sprake van een afzonderlijke onderzoekdirectie die belast was met de onderzoekprogrammering, maar die structuur komt nauwelijks meer voor. Daarnaast is er de instituutsprogrammering van de planbureaus, de Algemene Rekenkamer en diverse andere overheidsinstituten zoals RIVM en WODC. Deze instituten kennen dikwijls ook enigerlei vorm van thematische programmering.
Bij grote gemeenten en bij provincies zien we ongeveer hetzelfde als bij de rijksoverheid. Een recent voorbeeld van instituutsprogrammering is te vinden bij de gemeentelijke rekenkamers. Bij kleine gemeenten is meestal nauwelijk sprake van programmering, daar komt het onderzoek vooral ad hoc tot stand.
Bij grote uitvoeringsinstellingen treffen we eveneens onderzoekprogrammering aan, meestal uitgevoerd door de onderzoekafdeling zelf. Bij kleine uitvoeringsinstellingen is vooral sprake van ad hoc onderzoek.
NWO verdeelt zijn budget over diverse wetenschapssectoren en binnen die sectoren worden vervolgens projecten geselecteerd via ingewikkelde aanvraagprocedures.
Het onderzoekbudget van universiteiten wordt nog steeds grotendeels verdeeld op basis van studentenaantallen, ondanks allerlei pogingen om dit te doorbreken. Binnen de faculteiten komen projecten in de gammawetenschappen vooral bottom up tot stand, terwijl dit in de betawetenschappen nogal eens door de leiding van onderzoekinstituten geschiedt. Dat is dus ook instituutsprogrammering. Daarnaast bestaan er diverse landelijke onderzoekscholen die invloed uitoefenen op de keuze van projecten binnen faculteiten.
Bij diverse andere instituten die ook met ook met overheidsgeld werken, zoals TNO-Arbeid, Verwey Jonker instituut, EIM etc. vindt er eveneens instituutsprogrammering plaats.
Tenslotte is bij de R&D afdelingen in het bedrijfsleven ook altijd sprake van instituutsprogrammering. Bij de grote laboratoria treffen we bovendien thematische programmering aan.

Een korte historische beschouwing m.b.t. de programmering van beleidsonderzoek
In de jaren 80 werd een groot deel van het beleidsonderzoek in opdracht van de Nederlandse rijksoverheid bewust geprogrammeerd. Dit bracht de nodige voordelen met zich mee, zowel met betrekking tot de wetenschappelijke kwaliteit van het beleidsonderzoek als met betrekking de beleids- en praktijkrelevantie.

In de afgelopen 15 jaar is de klad in gekomen in programmering van beleidsonderzoek. Bijna alle programmeringsorganen uit de jaren 80 zijn opgeheven en binnen de overheid wordt veel minder gedaan aan programmerende activiteiten dan voorheen. Ook de onderzoekprogrammering bij ‘zwaartepuntinstituten’ is minder geworden wegens bezuiniging op diverse instituutsprogramma’s.
Dit verklaart tevens het gemak waarmee de adviesbureaus kunnen binnenkomen bij opdrachtgevers van beleidsonderzoek. Onderzoekprojecten worden ad hoc bedacht en aanbesteed, waardoor de koppeling met de kennisgroei en daarmee ook de toets op de wetenschappelijke kwaliteit van de aanbieders niet expliciet wordt gemaakt.
Het verdient dan ook aanbeveling om het programmeren van beleidsonderzoek weer in ere te herstellen. Er zijn meerdere manieren om dat te verwezenlijken.

Binnen de rijksoverheid is het zinvol om specialistische afdelingen aan te wijzen die zorg dragen voor de onderzoekprogrammering. Dat kan op het niveau van het departement, maar ook op het niveau van DG’s of grote directies. In een aantal gevallen kan dit worden gedaan door de bestaande onderzoekafdeling, in andere gevallen zou zo’n afdeling nog moeten worden opgericht of in ere hersteld. Dergelijke afdelingen kunnen meerdere taken vervullen:

1. inventarisatie en coördinatie van informatiebehoeften
2. planning en prioritering
3. ondersteuning van de aanbesteding
4. begeleiding van onderzoekprojecten
5. desk research
6. aanleggen van kennis- en databestanden.

Een tweede manier is het aanwijzen van zelfstandige kenniscentra die zorg dragen voor de onderzoekprogrammering. Hun taken zijn vergelijkbaar met die van de hiervoor genoemde onderzoekafdelingen. Er zijn twee verschillen. Zij werken voor een grotere groep gebruikers: voor beleidsinstanties, uitvoerders van beleid en belangenorganisaties. Tevens voeren zij zelf de kern van het onderzoekprogramma uit.
Een derde manier is het instellen van een programmeringsorgaan. Dat kan in lichtere vorm gaan om een commissie of stuurgroep en in zwaardere vorm om een adviesorgaan. In de lichtere vorm beperkt het takenpakket zich tot taken 1 t/m 4 hierboven. In de zwaardere vorm komen alle taken aan bod komen, aangevuld met de taak beleidsadvisering.

Peter van Hoesel
Februari, 2022